II SA/Ol 52/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej – Burmistrza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie upoważnienia Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej - oddala skargę. Uchwałą nr XXIII/205/08 z dnia 30 października 2008 r. Rada Miejska w Olecku, działając na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), upoważniła Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olecku do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 192, poz. 1378, ze zm.) wobec dłużników alimentacyjnych. Wojewoda Warmińsko – Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 grudnia 2008 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały, gdyż w jego ocenie rażąco narusza ona prawo. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może udzielać upoważnienia organom jednostek organizacyjnych gminy tylko do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast przedmiotowe upoważnienie obejmuje także czynności faktyczne, które nie kończą się wydaniem decyzji, co nie mieści się w dyspozycji art. 39 ust. 4. Wojewoda zarzucił dodatkowo, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, wobec czego nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego. Nie jest bowiem aktem normatywnym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.), ani aktem prawa miejscowego wymienionym w ustawie o samorządzie gminnym oraz nie podlega publikacji na podstawie przepisów szczególnych. W złożonej skardze Rada Miejska w Olecku wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ gminy zakwestionował prawidłowość dokonanej przez Wojewodę interpretacji art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślił, że sam indywidualny charakter sprawy nie daje podstaw do rozstrzygania jej w drodze decyzji administracyjnej. Rada miejska podniosła również, że uchwalając przedmiotową uchwałę uwzględniła okoliczność, iż Burmistrz Olecka w dniu 14 października 2008 r., działając na mocy art. 4 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, upoważnił zarządzeniem nr 309/08 pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olecku m.in. do prowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz do odebrania oświadczenia majątkowego. Przyjęcie stanowiska organu nadzoru spowoduje zatem, że dwa różne podmioty będą uprawnione do podejmowania działań wynikających z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zakwestionowano ponadto twierdzenie Wojewody, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem organu gminy zawiera ona normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wobec czego jest aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło uchwały podjętej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w sprawie upoważnienia do podejmowania działań i wydawania decyzji we wszystkich sprawach wynikających z tej ustawy. Bezspornie podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych (art. 31 ust. 1 ustawy) stanowi zadanie zlecone gminie z zakresu administracji rządowej w związku z czym przekazywanie zadań w tym zakresie może być przedmiotem uchwały rady gminy. Biorąc pod uwagę fakt, że zadania zlecone mogą polegać bądź na podejmowaniu przez organ działań wobec dłużników, bądź przyznawaniu i wypłacie świadczeń rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy przedmiotowa uchwała może dotyczyć wszystkich działań organu czy jedynie tych postępowań, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnych a także czy istnieje możliwość przekazania na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przysługujących organowi wykonawczemu gminy uprawnień wynikających z przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów kierownikowi środka pomocy społecznej. W art. 7 Konstytucji RP przewidziano, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wynika z tego, że poszczególne organy tworzone są tylko wtedy gdy konkretny przepis prawa na to pozwala a konkretne normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Z zasady tej wynika domniemanie zakazu przenoszenia kompetencji między organami administracji. Tym samym organ właściwy do załatwienia sprawy nie może wyzbyć się swoich uprawnień na rzecz innego organu, inny zaś organ nie może mu odebrać kompetencji wynikających z ustawy, chyba że przepis szczególny tak stanowi. Art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 tej ustawy w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Ustawodawca, określając w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zakres upoważnienia, wskazał, że może on odnosić się tylko do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Przypomnieć należy, że organ administracji publicznej może ujmować swoje czynności w różnych formach działania, które nie są dla siebie konkurencyjne ani zamienne. W doktrynie wyróżnia się w tym zakresie m.in.: stanowienie aktów normatywnych, wydawanie aktów administracyjnych, czynności cywilnoprawne, czy też czynności materialno – techniczne. Przy czym aktem administracyjnym jest każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, a jego kwalifikowaną formą jest decyzja administracyjna. Podejmując indywidualny akt administracyjny organ administracji załatwia sprawę administracyjną, gdyż dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym wobec określonego podmiotu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 462 i nast. oraz powołana tam literatura). Użyte w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" należy więc rozumieć jako rozstrzyganie spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną. Rada gminy, uchwałą podjętą na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, może więc przekazać kompetencje innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym, ale tylko do władczego działania - do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Powoduje to, że organ dotychczasowy określony wprost w ustawie traci te kompetencje. Organy jednostek i podmiotów upoważnionych przez uchwałę rady gminy wydają decyzje we własnym imieniu i decyzje takie są rozstrzygnięciem organu, który przejął kompetencje. Uchwała rady przenosząca władcze kompetencje organu ustawowego wyłącza organ, któremu pierwotnie przysługiwała to kompetencja wprost z ustawy, od prowadzenia postępowań w tych sprawach. Organem właściwym w rozumieniu art. 20 K.p.a. staje się organ wskazany w uchwale rady gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08, niepublikowany). Wobec powyższego, prawidłowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzano, że na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie można przekazać kompetencji do wykonywania administracji publicznej w innych formach niż decyzja administracyjna. Natomiast nie budzi wątpliwości, że na mocy przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów właściwy organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent) wykonuje różne czynności, które tylko wyjątkowo są podejmowane w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Błędny jest natomiast wywód organu nadzoru dotyczący charakteru prawnego uchwały podejmowanej na postawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Należy podzielić w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w cytowanym wyżej wyroku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, że skoro uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 przekazuje kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, przenosząc je na inny podmiot jako organ w znaczeniu funkcjonalnym, a kompetencje te traci organ dotychczasowy określony wprost w ustawie, to stanowi ona akt prawa miejscowego. Przekazując bowiem kompetencje do władczego działania organowi upoważnionemu uchwała taka wywołuje także skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw, wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Wobec powyższego, uchwała taka powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w powołanej ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Niemniej jednak powyższe nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, którym prawidłowo stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały z uwagi na naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę należało oddalić.