IV SA/Gl 688/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] Wnioskiem, złożonym do protokołu w dniu [...] r., Z. K. domagał się przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, zasiłku okresowego, zasiłku celowego na pokrycie rachunków za dostawę energii elektrycznej i gazu, zakupu żywności, odzieży i obuwia. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, odmówiono Z.K. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. Podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a. i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z póżn. zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że na podstawie odrębnej decyzji przyznano Z.K. pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oraz dodatkowo korzysta on z pomocy w formie zasiłku stałego w kwocie 444,- zł. miesięcznie, która to kwota powinna zaspokoić jego podstawowe potrzeby życiowe, wśród nich wyżywienie. W odwołaniu Z. K. zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie i wniósł o jego uchylenie. Wskazał, że pomoc otrzymywana w formie zasiłku stałego w kwocie 444,- zł. miesięcznie może zostać przeznaczona na dowolny cel i nie stanowi jego dochodu. Nadmienił, iż został "wyrzucony z pobytu stałego" i ma zapłacić zaległości z tytułu czynszu, rachunków za gaz i energię elektryczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium ustaliło, iż Z.K. ma orzeczony [...] stopień niepełnosprawności, mieszka wraz z matką, jednakże prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jedyny jego dochód stanowi zasiłek stały w wysokości 444,- zł. miesięcznie spełnia zatem formalne wymogi określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do otrzymania zasiłku celowego. Jednak Kolegium podkreśliło, iż decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji przyznał Z.K. świadczenie pieniężne z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na okres od [...] do dnia [...] r. w wysokości 30,- zł. miesięcznie, a w okresie od [...] do [...] r. został objęty pomocą w formie zasiłku okresowego w wysokości - 20,- zł. miesięcznie oraz pomocą w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na obuwie w wysokości - 30,- zł. i odzież w wysokości - 40,- zł. W konsekwencji stwierdziło, iż mając na uwadze dotychczas przyznaną pomoc oraz własne środki odwołujący może samodzielnie zaspokoić potrzebę w zakresie zakupu żywności. Odnosząc się do ustaleń organu pierwszej instancji Kolegium nadmieniło, że odwołujący powinien ponosić połowę kosztów zużycia gazu i energii elektrycznej, ale nie partycypuje w kosztach utrzymania, jak również jego matka nie opłaca czynszu i dlatego powstało zadłużenie w opłatach za wodę. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu wyjaśniło, iż zasiłek stały stanowi dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast strona korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego, powinna z posiadanych świadczeń pieniężnych w pierwszej kolejności zaspokajać podstawowe potrzeby bytowe, w tym również potrzeby w zakresie zakupu żywności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z.K. wyraził swoje niezadowolenie z treści otrzymanej decyzji organu odwoławczego, akcentując nierzetelność wykonywania obowiązków przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. Odpowiadając na skargę, Kolegium nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, inne akty i czynności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd bada przede wszystkim czy kwestionowane rozstrzygnięcia administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również czy zaskarżone akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jest uprawniony do uwzględnienia skargi również z uwagi na uchybienia inne niż wskazane przez samą stronę skarżącą. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że oba te rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa o pomocy społecznej. Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 i 2 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wniosek o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz w oparciu o stosowane odpowiednio, na podstawie jej art. 14, przepisy K.p.a. W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Z powołanych przepisów wynika, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz jego oceny, a także rozważenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy istotne dla tej sprawy okoliczności zostały należycie udowodnione i wykazane. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Nadto, w wydanym rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o powołane wyżej przepisy, Sąd uznał, że obie te decyzje opierają się na niepełnym materiale dowodowym, a ich uzasadnienia mają charakter zbyt ogólnikowy. Odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność oparta została na przesłance z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Według tego przepisu rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy społecznej powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący w złożonym w dniu [...] r. oświadczeniu podał, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe zamieszkując u swojej matki – H.K. w B. przy ulicy [...] oraz utrzymuje się z zasiłku stałego. Natomiast z informacji uzyskanych przez organ pierwszej instancji podczas wywiadu środowiskowego wynika, że zamieszkując u matki skarżący nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania, które jest zadłużone. Zdaniem Sądu, prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego przy wspólnym zamieszkiwaniu skarżącego i jego matki jest stanem faktycznym, którego ustalenie nie może się opierać wyłącznie na oświadczeniu skarżącego zwłaszcza, gdy we wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej z dnia [...]r. deklaruje on inny adres zameldowania (B. przy ulicy [...]) niż zamieszkania (B. przy ulicy [...]), lecz musi być dokonane na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem treści art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Brak jakichkolwiek ustaleń i rozważań w tym zakresie oraz nie wykazanie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy okoliczności odrębnego prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa domowego nie może być uznany za prawidłowe postępowanie wystarczające do wydania decyzji administracyjnej. Z urzędu Sąd powziął informację, iż w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 857/07, dotyczącej dodatku mieszkaniowego zobowiązano organy administracji do poczynienia ustaleń w zakresie prowadzenia przez matkę skarżącego i samego skarżącego dwóch odrębnych gospodarstw domowych. Kwestia ta jest niezbędna również przy ocenie zasadności odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Obowiązkiem organów orzekających było więc wnikliwe zbadanie i ustalenie czy rzeczywiście skarżący mieszka u matki i czy nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. W przypadku ustalenia, że wyżej wymienione osoby nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego wyjaśnienia wymaga z kolei kwestia, na jakiej podstawie skarżący zamieszkuje w lokalu matki. Skoro sam skarżący podczas wywiadu środowiskowego nie wskazuje, by zawierał umowę podnajmu, to obowiązkiem organów orzekających było ustalenie czy w grę nie wchodzi inny tytuł prawny, np. użyczenie i ewentualne ustalenie, jaką część lokalu zajmuje sam skarżący oraz w jakiej wysokości ponosi koszty i opłaty z tego tytułu. Wątpliwości budzi również stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, że skarżący powinien ponosić połowę opłat i ich nie ponosi, skoro z aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] r. wynika, iż zajmowane przez skarżącego i jego matkę mieszkanie ma trzy pokoje i nie ustalono ile z nich zajmuje sam skarżący oraz jakie są faktyczne koszty jego utrzymania, z uwzględnieniem kosztów deklarowanego przez niego odrębnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Zaakcentować też przyjdzie konieczność uprzedniego zbadania i jednoznacznego ustalenia aktualnej sytuacji materialnej i osobistej skarżącego z daty złożenia przez niego wniosku w przedmiotowej sprawie, a także jego rzeczywistych potrzeb zanim zostanie podjęta nowa decyzja w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania mu zasiłku celowego z pomocy społecznej. W przekonaniu Sądu organy orzekające nie poczyniły takich ustaleń tylko przyjęły, że skarżący prowadzi z matką oddzielne gospodarstwo domowe. Dodatkowo w aktach sprawy nie ma szczegółowej analizy budżetu skarżącego, na podstawie której można by wnioskować o skali jego potrzeb, których nie jest on sam w stanie zaspokoić z własnych środków finansowych. Przyznanie skarżącemu pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od jego sytuacji materialnej i żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przypomnieć również należy, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie mogą one poprzestawać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Wyznacznikami ustalenia prawa do nich są z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który mają być one przyznane, z drugiej natomiast możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Zauważyć też przyjdzie, że świadczenie przewidziane ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) oparte jest na pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym i ma formę: posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, przy czym może być przyznane, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (por. art. 5 w związku z art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25 poz. 186 z późn. zm.) pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Warto przy tym zaznaczyć, że wskazana pomoc jest trudniejsza do otrzymania, niż świadczenia przyznawane na podstawie ustawy o pomocy społecznej, ponieważ podniesione w niej zostało kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W kontekście zarzutów podnoszonych w skardze odnośnie potrzeby udzielenia skarżącemu pomocy zaaprobować w pełni należy pogląd orzecznictwa, wyrażony wprawdzie na tle przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, jednak zachowujący aktualność również na tle obecnych unormowań, że pomoc społeczna nie może być traktowana jako źródło dochodu zaspokajające wszelkie potrzeby osób nastawionych roszczeniowo, gdyż nie taka rola została tej instytucji przypisana przez ustawodawcę. Ma to być natomiast pomoc ukierunkowana na przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których występujące o jej udzielenie osoby nie są w stanie pokonać wykorzystując własne możliwości, zasoby lub uprawnienia (art. 2 ustawy o pomocy społecznej). Dodatkowo zaakcentować należy jeszcze inny słuszny pogląd, wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wprawdzie uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt. I SA 945/00, Lex nr 79608). Z przytoczonych powyżej powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Przedstawione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak dokładnych ustaleń w zakresie sytuacji osobistej i rodzinnej skarżącego mógł spowodować nieuzasadnioną odmowę przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność. Podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy może być bowiem tylko ocena zgromadzonego przez organ administracji pełnego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie zgodnego lub zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego. W przeciwnym wypadku ustalenia organu noszą cechy dowolności. Oba organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego i w konsekwencji brak jest w niej zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało stwierdzonymi przez Sąd uchybieniami i niemożnością należytej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem materialnym. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie uzupełnienie materiału dowodowego w naprowadzonych kierunkach, ocena wiarygodności przeprowadzonych dowodów, prawidłowe dokonanie ustaleń faktycznych i stosownie do ich wyników wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., mając na uwadze treść art. 8 ust. 1 pkt 1 - 3 w związku z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowo należy podnieść, że zawarte w skardze zarzuty nienależytego wykonywania obowiązków służbowych przez pracowników organu pierwszej instancji nie mogą być przedmiotem oceny Sądu, bowiem kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżącego, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie sprawy (art. 227 K.p.a.). W tym zakresie skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi w trybie określonym w Dziale VIII K.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i nie orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczy ona odmowy przyznania jednego z kilku wnioskowanych przez skarżącego świadczeń.