IV SA/Gl 857/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] Nr [...]. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. przyznał H. K. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] do dnia [...] r.. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ wskazał, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe zamieszkując w mieszkaniu o powierzchni użytkowej [...] m². Syn strony, który jest zameldowany na stałe w B. przy ul. [...] nr [...] i nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Od tej decyzji H. K. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyjaśniła, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego. Podnosiła, że z synem prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, a dodatek mieszkaniowy powinien być przyznany dwom osobom zgodnie z zawartą umową najmu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 oraz art. 6 ust 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm. ) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło uchylić zaskarżoną decyzję i przyznać H. K. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] do dnia [...] r.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji jest wadliwa, gdyż została wydana z naruszeniem art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), który stanowi, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy, a w szczególności z umowy najmu Nr [...] zawartej w dniu [...] r. , na który to dokument powołuje się strona w odwołaniu, wynika, że H. K. prowadzi 2- osobowe gospodarstwo domowe zamieszkując wspólnie z dorosłym synem Z. K.. Organ podniósł, iż tytuł prawny do mieszkania położonego w B. przy ul. [...] nr [...] posiada jedynie H. K., natomiast osobą uprawnioną do wspólnego zamieszkiwania jest jej syn Z. K. Organ odwoławczy nie dał wiary wyjaśnieniom strony jakoby prowadziła z synem odrębne gospodarstwo domowe, skoro syn zamieszkuje na podstawie wyżej opisanej umowy najmu i nie posiada odrębnego tytułu prawnego do tego lokalu. Wyjaśniono, iż bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż pobierając świadczenie z pomocy społecznej Z. K. oświadczył, że nie prowadzi z matką wspólnego gospodarstwa domowego. Świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późno zm. ) i pojęcie gospodarstwa domowego jakim posługuje się ta ustawa ( art. 6 pkt 14 ) nie pokrywa się z pojęciem gospodarstwa domowego w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zatem ubiegając się o wsparcie z pomocy społecznej status Z. K. może być odmienny jeśli chodzi o prowadzone gospodarstwo domowe, niż wówczas, gdy H. K. występuje o dodatek mieszkaniowy. W tym przypadku syn jest członkiem gospodarstwa domowego H. K., gdyż jest w stosunku do niej osobą bliską i ujęty jest w umowie najmu mieszkania jako osoba uprawniona do wspólnego zamieszkiwania z najemcą. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podniósł, iż należało uchylić zaskarżoną decyzję. Następnie organ przywołał regulacje prawne dotyczące przyznawania dodatków mieszkaniowych. Organ podniósł , iż H. K. prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe ( syn wywodzi swoje prawo do zamieszkiwania z prawa strony, która jest najemcą mieszkania) zamieszkując z synem w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...] m², a powierzchnia normatywna dla jednej osoby wynosi 40,00 m²- art. 5 ust. 2 pkt ustawy. Dochód strony- wyliczony zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 ust. 3 ustawy i na podstawie złożonych dokumentów- w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku wynosił [...] zł, co stanowi [...] zł na miesiąc tj. [...] zł miesięcznie na osobę. Na dochód ten złożyła się [...] strony w łącznej wysokości [...] zł oraz [...] Z. K. w łącznej wysokości [...] zł.. Organ wskazał, iż dochód ten nie jest wyższy od 125 % najniższej [...] wynoszącej w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji [...] zł. Podniesiono, iż z akt sprawy wynika, że wydatki mieszkaniowe ponoszone przez stronę na zajmowane mieszkanie wynoszą [...] zł, co na powierzchnię normatywną stanowi [...] zł. Kwotę tę należy powiększyć o ryczałt z tytułu braku ciepłej wody tj. o kwotę [...] zł., a uzyskaną kwotę [...] zł należy pomniejszyć o udział gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania tj. o kwotę [...] zł (15 % z kwoty [...] zł). Stąd też należny stronie dodatek mieszkaniowy wynosi [...] zł i jego wyliczenie jest zgodne z obowiązującymi od dnia 01 stycznia 2005 r. znowelizowanymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dlatego tez uwzględniając treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję organu pierwszej instancji i orzeczono co do istoty sprawy przyznając stronie dodatek w tej wysokości. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyznania stronie i jej synowi dwóch odrębnych dodatków mieszkaniowych na zajmowany lokal mieszkalny położony w B. przy ul. [...] m [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. K. wskazała, że organ odwoławczy naruszył uznanie administracyjne stwierdzając, iż syn jest w stosunku do strony osobą bliską i z umowy najmu wynika, że jest uprawniony do wspólnego zamieszkiwania. Napisała, że syn jest osobą dorosłą, [...], bez dochodu. Dodała, że syn dochodzi swojego prawa do mieszkania położonego w B. przy ul. [...] nr [...] na drodze sadowej, dlatego przebywa w B. przy ul. [...] nr [...]. Wyjaśniła, że dostała mieszkanie do remontu, który kosztował ją [...] zł. Dodała, że syn pobiera [...], a strona swoją [...] przeznacza na siebie. Napisała również, że doszło do uchybienia polegającego na powiązaniu strony z jej synem, bowiem w posiadaniu rodziny są dwa lokale mieszkalne. Domagała się uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Dodatkowo wskazano, iż składając pierwotnie wniosek o dodatek mieszkaniowy, strona wykazała w deklaracji o wysokości dochodów również syna Z., a zarządca domu obliczył opłaty za mieszkanie uwzględniając dwie osoby. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. "strona nie wykazała, by jej syn prowadził odrębne gospodarstwo domowe w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych". Podniesiono, iż wydając decyzje organ miał na uwadze stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 864/05. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasady przyznawania świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r., o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734). Stosownie zatem do treści art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa wart. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Przepis art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi w ust. 1, iż wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym, 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym, a w ust. 2, że jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości: 1) 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, 2) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym, 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. Za dochód zaś, zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy uważa się natomiast wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej oraz jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze :. z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.. Z kolei w myśl art. 4 omawianej ustawy przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Bezspornym w sprawie jest , iż H. K. prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe ( syn wywodzi swoje prawo do zamieszkiwania z prawa strony, która jest najemcą mieszkania) zamieszkując z synem w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...] m². Dochód strony wyliczony zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 ust. 3 ustawy i na podstawie złożonych dokumentów w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku stanowiła [...] w łącznej wysokości [...] zł. Dochód syna strony Z. K. ([...]) w tym samym okresie wyniósł łącznie [...] zł.. Przeto też bezspornym jest, iż strona spełnia przesłanki (dochodową i powierzchniową) do przyznania jej dodatku mieszkaniowego, zarówno w sytuacji, gdyby uznać ją za osobą samotnie zamieszkująca i gospodarującą, jak też w sytuacji przyjęcia, iż zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z synem Z. K. Niekwestionowaną okolicznością w niniejszej sprawie jest zatem fakt, iż strona skarżąca zamieszkuje w tym samym lokalu mieszkalnym z synem, a kwestią sporną pozostaje natomiast okoliczność, czy strona prowadzi wraz z synem Z. K. wspólne gospodarstwo domowe, a co za tym idzie sporna jest wysokość tego dodatku. W powoływanym przez organ wyroku z dnia 22 sierpnia 2006 r. , sygn. akt IV SA/Gl 684/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie jest stanem faktycznym, którego ustalenie nie może opierać się wyłącznie na oświadczeniach strony, lecz musi być dokonane na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Stąd też obowiązkiem organów procedujących w sprawie było prawidłowe zebranie materiału dowodowego, a następnie jego wnikliwe zbadanie i ustalenie, czy rzeczywiście strona skarżąca nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z mieszkającym u niej synem. Tymczasem w sprawie przesłuchano jedynie stronę skarżącą, która jednoznacznie wskazała, iż z synem prowadzą dwa odrębne gospodarstwa domowe. Z. K. nie został przesłuchany w sprawie, a jedynie podpisał oświadczenie złożone przez skarżącą w dniu [...] r. (analiza treści tego oświadczenia wyraźnie wskazuje, iż jest to wypowiedź skarżącej, a nie jej syna). Stąd też nie do przyjęcia jest - mająca świadczyć o wspólnym zamieszkiwaniu skarżącej i jej syna - argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, iż "nie dał wiary wyjaśnieniom strony jakoby prowadziła z synem odrębne gospodarstwo domowe, skoro syn zamieszkuje na podstawie (...) umowy najmu i nie posiada odrębnego tytułu prawnego do tego lokalu. Organy nie poczyniły przy tym jakichkolwiek dodatkowych ustaleń, czy istotnie skarżąca i jej syn prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. W szczególności nie przesłuchano strony i jej syna na okoliczność w czym wyraża się fakt prowadzenia przez nich dwóch odrębnych gospodarstw domowych, a także nie przeprowadzono oględzin lokalu skarżącej celem ustalenia, czy istotnie zamieszkałe w nim osoby prowadzą odrębne gospodarstwa, a to czy wyposażenie mieszkania wskazuje, iż skarżąca i jej syn posiadają np.: - odrębne wyposażenie kuchenne - garnki, sztućce, naczynia, kuchenki itp., - odrębne produkty żywnościowe, - odrębne szafy i schowki do przechowywania rzeczy osobistych, - czy też odrębne środki dla zapewnienia czystości i higieny itp.. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. . Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Takich kroków zaś – jak już wyżej wskazano - w niniejszej sprawie nie podjęto. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Stąd też jako budzące zdziwienie należy ocenić twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zawarte w odpowiedzi na skargę, iż "strona nie wykazała, by jej syn prowadził odrębne gospodarstwo domowe w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych". Nie sposób tez nie zauważyć, iż organ odwoławczy wprost naruszył przepis art. 139 k.p.a.. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przeto też organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona ta bowiem powinna pozostawać w przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Tymczasem - bez żadnej ku temu wątpliwości - zaskarżona decyzja organu odwoławczego w sposób ewidentny pogorszyła sytuację strony skarżącej, albowiem organ ten określił wysokość dodatku mieszkaniowego na kwotę [...] zł., gdy tymczasem decyzja organu I instancji przyznawała stronie skarżącej ten dodatek w kwocie [...] zł.. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu.