II SA/Ol 26/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz zakazu ich sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia I. stwierdza nieważność ust. 5. Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu 15 grudnia 2008r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski reprezentowany przez radcę prawnego D. Sz., na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Nr XVI/349/2008 Rady Miejskiej w Elblągu w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Elbląga miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz zakazu ich sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia - w części ust. 5 Załącznika Nr 1 do uchwały określającego zasady dotyczące wystroju ogródków gastronomicznych, zlokalizowanych na terenie miasta Elbląga. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż zaskarżoną uchwałą Rada Miejska, powołując się na art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), uchwaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz zakazu ich sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia. W ust. 5 załącznika do uchwały zatytułowanego "zasady dotyczące wystroju ogródków gastronomicznych zlokalizowanych na terenie miasta Elbląga" Rada Miejska uchwaliła wytyczne dotyczące wystroju i aranżacji sezonowych ogródków gastronomicznych, i tak: 1) wystrój ogródków winien nawiązywać formą do otaczającej go architektury, 2) dopuszcza się ogrodzenie niezwiązane trwale z gruntem o konstrukcji lekkiej, ażurowej, metalowej, nawiązującej do form małej architektury ulicy lub wykonane z kompozycji kwiatowych, 3) dopuszcza się umieszczenie nazwy własnego lokalu na ogrodzeniu ogródka, tabliczka z logo musi być wkomponowana w ogrodzenie, zgodna z jego charakterem, 4) dopuszcza się stosowanie parasoli o płaskiej czaszy, składanych, jak również parasoli z tzw. kominkami, 5) parasole powinny być estetyczne, zadbane, 6) nie dopuszcza się prowadzenia działalności muzycznej na terenie ogródków w tym odtwarzanie muzyki mechanicznej, 7) po zakończeniu sezonu letniego, najpóźniej do 31 października wszystkie ogródki muszą być zdemontowane, bez pozostawiania jakichkolwiek naniesień na okres zimowy. Wojewoda wskazał, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem organu nadzoru przez zasady usytuowania, o których mowa w tym przepisie należy rozumieć zasady rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych, w tym względem innych obiektów chronionych przez ustawę oraz uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę. Przepis ten nie uprawnia natomiast rady do określenia warunków sprzedaży czy podawania tych napojów. W dyspozycji zacytowanego unormowania nie mieści się kompetencja do ustalenia wytycznych dotyczących wystroju i aranżacji sezonowych ogródków gastronomicznych. Zatem przytoczone normy tej uchwały zostały podjęte z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy. Wojewoda zaznaczył, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia. W związku z tym uchwała rady miejskiej może być podjęta na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej. Przepis ten nie może prowadzić do rozszerzenia zakresu upoważnienia w drodze wykładni celowościowej. Dodatkowo wyjaśniono, iż z powodu upływu ustawowego terminu Wojewoda nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, ponieważ otrzymał ją w dniu 19 września 2008r. W odpowiedzi na skargę z dnia 2 stycznia 2009r. Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował, że Gmina Miasto Elbląg uznaje skargę za zasadną i na najbliższej sesji Rada Miejska w Elblągu podejmie uchwałę zmieniającą zaskarżoną uchwałę w kwestionowanym zakresie. W dniu 21 stycznia 2009r. Sąd wezwał Radę Miejską w Elblągu do nadesłania całości akt administracyjnych związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały oraz nadesłania uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, niezwłocznie po jej podjęciu. Rada Miejska w Elblągu nie przesłała jednak tych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podziela konieczność stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przez Wojewodę przepisów ustępu 5 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "zasady dotyczące wystroju ogródków gastronomicznych zlokalizowanych na terenie miasta Elbląga", z przyczyn podniesionych w skardze. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Mając powyższe na uwadze, zgodzić trzeba się z Wojewodą, że Rada Miejska w Elblągu podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W myśl tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Odnośnie do zakresu delegacji wynikającej z tego przepisu dla organu stanowiącego gminy, wypowiadały się już niejednokrotnie sądy administracyjne, podkreślając, iż pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowacze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itp. Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w cytowanym unormowaniu uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów. Żaden też przepis wskazanej ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W zakresie tym wiążące mogą być jedynie wskazania ustawodawcy, który w art. 18 ustanowił, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, określając jednocześnie jakie wymagania należy spełnić, aby takie zezwolenie uzyskać. Ustęp 7 tego przepisu wymienia też warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Podkreślić należy, że uchwalone przez Radę Miejską w Elblągu wytyczne dotyczące wystroju i aranżacji miejsc sprzedaży i podawania alkoholu wykraczają poza wymagania ustawy i stoją w sprzeczności z zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, z której wynika zakaz nadmiernego ograniczania praw i wolności jednostek. Z tych też względów w pełni zasadne jest stwierdzenie nieważności ust. 5 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała we wskazanym powyżej zakresie nie podlega wykonaniu.