II SA/Ol 69/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi Rady Miasta – Przewodniczącego Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania działań i wydawania decyzji w sprawach dłużników alimentacyjnych - oddala skargę. Uchwałą nr XXVI/199/2008 z dnia 30 października 2008 r. Rada Miasta Bartoszyce, działając na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 192, poz. 1378, ze zm.), upoważniła Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bartoszycach oraz jego zastępcę do podejmowania działań i wydawania decyzji w sprawach dłużników alimentacyjnych na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wojewoda Warmińsko – Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 grudnia 2008 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały, gdyż w jego ocenie rażąco narusza ona prawo. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów czynności w zakresie postępowania wobec dłużników alimentacyjnych wykonuje organ właściwy wierzyciela lub dłużnika, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania odpowiednio osoby uprawnionej lub dłużnika. Stwierdził, że zakres przedmiotowy przewidziany w art. 3 i art. 5 tej ustawy, wskazuje, że organ ten co do zasady nie prowadzi wobec dłużników alimentacyjnych postępowania administracyjnego ani nie rozstrzyga indywidualnych spraw. Wyjątek przewidziany został w art. 30, na mocy którego organ właściwy może podejmować decyzje administracyjne w przedmiocie umarzania należności. Wobec powyższego, nie jest możliwe przekazanie wszystkich kompetencji organu na rzecz kierownika ośrodka pomocy społecznej. Rada gminy może bowiem upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Wojewoda wskazał ponadto, że na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie jest możliwe upoważnienie zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W złożonej skardze Rada Miasta Bartoszyce wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że przekazanie zadań zleconych do ośrodka pomocy społecznej powinno być przedmiotem uchwały rady gminy, a nie pisemnego upoważnienia burmistrza - organu właściwego wierzyciela. Rada nie zgodziła się również z twierdzeniem, że ośrodek pomocy społecznej jest wyłączony z kręgu podmiotów, o których mowa w art. 9 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło uchwały podjętej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w sprawie upoważnienia do podejmowania działań i wydawania decyzji we wszystkich sprawach wynikających z tej ustawy. Bezspornie podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych (art. 31 ust. 1 ustawy) stanowi zadanie zlecone gminie z zakresu administracji rządowej w związku z czym przekazywanie zadań w tym zakresie może być przedmiotem uchwały rady gminy. Biorąc pod uwagę fakt, że zadania zlecone mogą polegać bądź na podejmowaniu przez organ działań wobec dłużników, bądź przyznawaniu i wypłacie świadczeń rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy przedmiotowa uchwała może dotyczyć wszystkich działań organu czy jedynie tych postępowań, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnych a także czy istnieje możliwość przekazania na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przysługujących organowi wykonawczemu gminy uprawnień wynikających z przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów kierownikowi środka pomocy społecznej. W art. 7 Konstytucji RP przewidziano, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wynika z tego, że poszczególne organy tworzone są tylko wtedy gdy konkretny przepis prawa na to pozwala a konkretne normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Z zasady tej wynika domniemanie zakazu przenoszenia kompetencji między organami administracji. Tym samym organ właściwy do załatwienia sprawy nie może wyzbyć się swoich uprawnień na rzecz innego organu, inny zaś organ nie może mu odebrać kompetencji wynikających z ustawy, chyba że przepis szczególny tak stanowi. Art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 tej ustawy w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Ustawodawca, określając w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zakres upoważnienia, wskazał, że może on odnosić się tylko do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Przypomnieć należy, że organ administracji publicznej może ujmować swoje czynności w różnych formach działania, które nie są dla siebie konkurencyjne ani zamienne. W doktrynie wyróżnia się w tym zakresie m.in.: stanowienie aktów normatywnych, wydawanie aktów administracyjnych, czynności cywilnoprawne, czy też czynności materialno – techniczne. Przy czym aktem administracyjnym jest każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, a jego kwalifikowaną formą jest decyzja administracyjna. Podejmując indywidualny akt administracyjny organ administracji załatwia sprawę administracyjną, gdyż dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym wobec określonego podmiotu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 462 i nast. oraz powołana tam literatura). Użyte w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" należy więc rozumieć jako rozstrzyganie spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną. Rada gminy, uchwałą podjętą na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, może więc przekazać kompetencje innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym, ale tylko do władczego działania - do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Powoduje to, że organ dotychczasowy określony wprost w ustawie traci te kompetencje. Organy jednostek i podmiotów upoważnionych przez uchwałę rady gminy wydają decyzje we własnym imieniu i decyzje takie są rozstrzygnięciem organu, który przejął kompetencje. Uchwała rady przenosząca władcze kompetencje organu ustawowego wyłącza organ, któremu pierwotnie przysługiwała to kompetencja wprost z ustawy, od prowadzenia postępowań w tych sprawach. Organem właściwym w rozumieniu art. 20 K.p.a. staje się organ wskazany w uchwale rady gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08, niepublikowany). Wobec powyższego, prawidłowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzano, że na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie można przekazać kompetencji do wykonywania administracji publicznej w innych formach niż decyzja administracyjna. Natomiast nie budzi wątpliwości, że na mocy przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów właściwy organ administracji ( wójt, burmistrz, prezydent) wykonuje różne czynności, które tylko wyjątkowo są podejmowane w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Prawidłowo również organ nadzoru stwierdził, że na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie można upoważnić zastępcy kierownika ośrodka pomocy społecznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, ze zm.) ośrodek pomocy społecznej jest jednostką organizacyjną gminy, wykonującą zadania pomocy społecznej. Ośrodek pomocy społecznej jest więc podmiotem, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którym jednoosobowo kieruje jego kierownik (dyrektor). Wobec powyższego rada gminy może upoważnić tylko kierownika (dyrektora) ośrodka pomocy społecznej. Upoważnienie innych pracowników tych jednostek, w tym i zastępcy kierownika, nie jest dopuszczalne w trybie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (zob. K. Bandarzewski [w:] P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, str. 379). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę należało oddalić.