I OSK 1032/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 41/09 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2008 r. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 41/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2008 r. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r. nr [...], którą to decyzją odmówił A. N. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskiem (oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 15 września 2008 r.) A. N. - emerytowany funkcjonariusz UOP zwrócił się o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2008 r. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Szefa ABW w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, zatem regulujące tryb jego przydzielania. Organ podkreślił, że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie emerytom innych uprawnień związanych z lokalem mieszkalnym np. do równoważnika za remont lokalu, to byłoby to wprost ujęte w przepisach. Powyższa decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2008 r. stała się przedmiotem skargi A. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 cyt. wyżej ustawy. Podkreślił, że kwestia przysługiwania mu, jako emerytowi, równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, w efekcie czego zostało mu przyznane to świadczenie za 2006 r. Wywodził, że skoro od tego czasu stan prawny nie uległ zmianie, to nie ma podstaw do odmowy przyznania mu tego świadczenia za 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że wykładnia art. 29 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000) powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pozostającym w czynnej służbie. Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1012/07, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że równoważnik pieniężny za remont lokalu służy funkcjonariuszom czynnym, a nie emerytom i rencistom, gdyż inaczej byłoby to wyraźnie wskazane w ustawie. Jednocześnie wskazano, iż rację ma skarżący twierdząc, iż w poprzednio obowiązującym stanie prawnym na podstawie § 11 zarządzenia Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego (M. P. Nr 78, poz. 755) emerytom i rencistom policyjnym przysługiwały równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu mieszkalnego, jednakże zarządzenie to zostało uchylone z dniem 29 czerwca 2002 r., a zatem nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 wyjaśnił, że uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujących funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom. Wobec powyższego, podstawy do przyznania wskazanego świadczenia nie mógł też stanowić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, choć zapadł w analogicznej sprawie, to jednak dotyczył innej sprawy administracyjnej i tylko w jej ramach miał charakter wiążący. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. N. Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa ABW, ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji (...), w związku z art. 105 i 111 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, a także nie ma zastosowania § 1 zarządzenia Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. (MP Nr 78, poz. 755) – poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny za remont lokalu nie przysługuje emerytom i rencistom UOP; 2) pozbawienie praw nabytych (do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego), które nabył odchodząc na emeryturę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. N. wskazał, że odchodząc na emeryturę w dniu 5 stycznia 2000 r. nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu na podstawie wówczas obowiązujących przepisów. Są to zatem jego prawa nabyte. Wejście w życie ustawy o ABW i Agencji wywiadu w 2002 r., a także przepisów wykonawczych w 2004 r. nie mogą, w jego ocenie, pozbawiać go tych praw. Za nietrafne uznał w wnoszący skargę kasacyjną powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1012/07, gdyż w wyroku tym NSA nie wypowiedział się w przedmiocie praw nabytych, lecz jedynie przyjął, że od czasu wejścia w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego. Wynika z tego wprost, że przepisy te obowiązują od 2004 r. i nie dotyczą tych osób, które odeszły na emeryturę przed tym terminem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy emerytowanemu funkcjonariuszowi UOP przysługuje prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu prowadzi do wniosku, iż uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pozostającym w czynnej służbie. Stosownie do art. 105 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu funkcjonariuszowi przysługuje prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem członków rodziny, oraz jego uprawnień wynikających z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 111. Jednoznaczna treść powołanego przepisu ogranicza prawo do tego równoważnika wyłącznie do czynnych funkcjonariuszy i nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi bądź renciście tej formacji. Również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), określa wysokość i szczegółowe zasady przyznawania równoważnika pieniężnego m.in. za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego właśnie funkcjonariuszowi. Przez pojęcie "funkcjonariusza" w świetle przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu należy rozumieć osobę pełniącą służbę, tj. wykonującą w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencję Wywiadu (art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1 powołanej ustawy). Funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych, nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych wymienionym formacjom, a w związku z tym nie przysługuje mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Także przepis ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w szczególności jej art. 29 ust. 1 nie daje podstaw do odmiennego wniosku. Stanowi on bowiem o prawie do lokalu mieszkalnego z zasobów ABW, zatem odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali dla funkcjonariuszy jest związane z tym prawem tj. prawem do lokalu mieszkalnego w sensie zasad jego przydzielania. Gdyby emerytom miały służyć dodatkowe uprawnienia związane z szeroko pojętym prawem do lokalu zostałoby to wyraźnie wskazane w ustawie, podobnie jak ma to miejsce w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Na podstawie tego przepisu emerytom zapewniona jest pomoc na budownictwo mieszkaniowe, na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jednocześnie podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 wyjaśnił, że uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujących funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom (...). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony przez Trybunał pogląd pozostaje aktualny w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o podobnym stanie faktycznym (wyrok z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1012/07 i wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 969/07), rozstrzygając kwestię przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytowanym funkcjonariuszom byłego Urzędu Ochrony Państwa dokonał odmiennej interpretacji art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Pogląd wyrażony w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07, choć zapadł w analogicznym stanie faktycznym, to dotyczył innej sprawy administracyjnej i tylko w jej ramach miał charakter wiążący. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony we wspomnianym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który choć nie ma mocy wiążącej posiada niezaprzeczalny walor interpretacyjny. Także stanowisko przedstawione w wyroku sygn. akt I OSK 1012/07 z uwagi na przedstawioną argumentację podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Za nieuzasadnione należy uznać twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że prawo do równoważnika jest prawem nabytym. Zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego (M.P. Nr 78, poz. 755), nie stanowiło źródła powszechnie obowiązującego prawa, a ponadto prawo to przyznawane jest w drodze decyzji okresowo - co rok, po złożeniu stosownych wniosków i spełnieniu warunków do jego przyznania. Z tych też względów na podstawie art. 184 P.p.s.a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu