II GSK 564/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Fyda – Kawula po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Łd 1438/08 w sprawie ze skargi K.O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 18 marca 2009 r. o sygn. akt I SA/Łd 1438/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę K.O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) z [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] lutego 2005 r. skarżąca wniosła do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek z uwagi na trudną sytuację materialną rodziny. Decyzją z [...] czerwca 2005 r. nr [...] ZUS odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją ZUS z [...] lipca 2005 r. nr [...]. W wyniku skargi na powyższą decyzję wyrokiem z 11 stycznia 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 2679/05 WSA w W. stwierdził jej nieważność, jako wydanej przez niewłaściwy organ. Na skutek tego wyroku w dniu [...] grudnia 2006 r. ZUS wydał kolejną decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję ZUS z [...] czerwca 2005 r., która została uchylona wyrokiem WSA w W. z 1 października 2007 r. o sygn. akt V SA/Wa 1134/07 z uwagi na jej podpisanie przez pracownika, który podlegał wyłączeniu. W wyniku tego wyroku zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2008 r. ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z 83 ust. 4 i art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej: u.s.u.s., uchylił w całości decyzję ZUS z 21 czerwca 2005 r. i umorzył postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie 541,08 zł plus odsetki za zwłokę i na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez nią jako płatnika składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie 13.056,20 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 3.382,16 zł oraz Fundusz Pracy i FGŚP w kwocie 905,86 zł plus odsetki za zwłokę i koszty upomnień. W uzasadnieniu stwierdził, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują możliwości umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych, wobec czego postępowanie w tej części umorzył, jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do kwestii umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez skarżącą jako płatnika organ przytaczając treść art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s., a także wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem, stwierdził, że skarżąca osiąga dochody (wprawdzie niewysokie), co nie oznacza stanu całkowitej nieściągalności. Skarżąca po zaprzestaniu działalności gospodarczej otrzymuje stypendium z tytułu odbywania przygotowania zawodowego w miejscu pracy w wysokości około 650,00 zł miesięcznie, otrzymuje zaliczkę alimentacyjną z MOPS w kwocie 300,00 zł miesięcznie oraz zasiłek rodzinny w kwocie 64,00 zł miesięcznie. Zamieszkuje z 10-letnim synem i rodzicami w ich mieszkaniu, które opłacają rodzice, nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy, albo z powodu sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, w związku z czym jest możliwe, że zostanie zatrudniona na stałe i będzie osiągać dochody, z których spłaci zadłużenie, wskazując na możliwość rozłożenia należności na raty. W skardze na powyższą decyzję K.O. zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s., w związku z ww. rozporządzeniem, poprzez odmowę umorzenia należności z tytułu składek, pomimo zaistnienia okoliczności faktycznych przemawiających za ich umorzeniem. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd powołując się na treść art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia stwierdził, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane są na zasadzie uznania administracyjnego, a sądowa kontrola takich decyzji zmierza do ustalenia, czy organ przy ich wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ przeanalizował sytuację życiową i materialną skarżącej oraz podjął decyzję nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Z pisma Naczelnika II Urzędu Skarbowego Ł. - G. z [...] listopada 2006 r. wynika wprawdzie, że egzekucja prowadzona wobec skarżącej okazała się bezskuteczna z powodu braku składników majątkowych, co świadczy o całkowitej nieściągalności w tym okresie (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.), lecz nie powoduje to automatycznie obowiązku umorzenia należności przez organ. Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Nie wystarczy przy tym, że zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności, bowiem odstąpienie od konieczności ich zapłaty ma charakter zupełnie wyjątkowy. Zdaniem Sądu, skarżąca otrzymuje stały dochód, przeznaczony również na utrzymanie dziecka. Niewątpliwie spłata zaległej należności pogorszy jej sytuację, niemniej nie daje to wystarczającej podstawy aby dług umorzyć. Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżąca powiadamiała organ o zamiarze sprzedaży mieszkania rodziców, w którym mieszka, jak również o tym, że ponosi koszty utrzymania mieszkania rodziców. Organ prawidłowo ocenił, że skarżąca nie wykazała konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, która pozbawiłaby ją możliwości uzyskiwania dochodu w celu spłaty należności. Skarżąca nie poniosła również straty materialnej w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, a nadto aktywnie korzysta z różnych form poszukiwania pracy, co organ również prawidłowo ocenił. Sąd za trafne uznał również rozstrzygnięcie organu, dotyczące umorzenia postępowania w zakresie składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, nie istnieją bowiem należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. K.O. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku podzielenia zarzutów dotyczących naruszenia wyłącznie prawa materialnego – uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 3 i 6 u.s.u.s. w zw. z art. 104 i art. 107 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i uznaniu, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność składek. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła z kolei naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, co było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca nie zgodziła się z przyjęciem przez Sąd, że organ dokładnie przeanalizował jej sytuację życiową i materialną oraz podjął decyzję w granicach uznania administracyjnego. Organ wydając decyzję uznaniową powinien bowiem mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, to jest kierować się zasadą praworządności, określoną w art. 7 k.p.a. Organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla realizacji zarówno interesu społecznego, jak i interesu indywidualnego. Naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skarżąca upatruje w tym, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Podniosła, że do umorzenia postępowania egzekucyjnego nie doszło, bowiem organ do chwili obecnej nie zaktualizował zwróconych mu tytułów wykonawczych. Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ustosunkował się do powyższych naruszeń. Ponadto, Sąd mógł z urzędu przeprowadzić uzupełniające dowody na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., czego nie uczynił. Niedostrzeżenie naruszenia przez organ wskazanych przepisów czyni rozstrzygnięcie Sądu wadliwym, a to winno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. ZUS nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oprócz szeregu innych wymogów powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie kształtujące między innymi jej granice, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania (art. 176 i 183 p.p.s.a.). Przytoczenie tych unormowań ma w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie, ponieważ zarzucono w niej tylko naruszenie art. 28 ust. 3 i 6 u.s.u.s. jako przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, w powiązaniu z naruszeniem wymienionych przepisów k.p.a. oraz p.p.s.a. w postępowaniu administracyjnym i sądowym przy ustalaniu i ocenie stanu faktycznego sprawy. Art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zawiera wyczerpujące zestawienie siedmiu przesłanek, z których każda może stanowić podstawę decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek z powodu ich całkowitej nieściągalności. W skardze kasacyjnej ani wprost, ani opisowo nie podano, o którą przesłankę całkowitej nieściągalności chodzi. Znalazły się w niej jedynie stwierdzenia o trudnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, która została potwierdzona w nieskutecznej egzekucji. W art. 28 tej ustawy nie ma natomiast ust. 6, przez co – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie mógł on być naruszony. Gdyby nawet przyjąć, że powyższe stwierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej łączyły się z przesłankami, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 (naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne), to w sytuacji skarżącej jako osoby w wieku 33 lat i podnoszącej kwalifikacje zawodowe, odmowa umorzenia należności z powodu braku całkowitej ich nieściągalności, nie naruszała granic uznania administracyjnego. Te okoliczności, łącznie z ewentualną możliwością rozłożenia należności na raty, nie stwarzały potrzeby przeprowadzenia uzupełniających ustaleń dowodowych, przez co zarzuty naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego i sądowego nie są uzasadnione. Omówione unormowania dotyczą wyłącznie umarzania należności na ubezpieczenia społeczne osób, które nie były płatnikami składek na te ubezpieczenia. Do nich jedynie stosuje się kryterium całkowitej nieściągalności określone w przesłankach zestawionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., na którym w omówiony sposób skonstruowano zarzuty skargi kasacyjnej. Do skarżącej jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą (pośrednictwo w sprzedaży nieruchomości), ubiegającego się o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, będącego jednocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia, miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. i § 3 wymienionego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Stworzono w nich znacznie korzystniejsze podstawy umorzenia należności dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenia społeczne. Zamiast kryterium całkowitej nieściągalności nieopłaconych składek, za podstawę dającą możliwość umorzenia tych składek przyjęto sytuację, gdy ze względu na stan majątkowy i rodzinny zobowiązany nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, szczególnie w trzech przypadkach przykładowo określonych w § 3 ust. 1 pkt 1–3 rozporządzenia. Do takich sytuacji zaliczono między innymi pozbawienie zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w następstwie opłacenia należności z tytułu zaległych składek. W obu decyzjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozważano także dopuszczalność umorzenia należności z tytułu składek na podstawie wymienionych przepisów dotyczących przedsiębiorców uznając jednak, że określone w nich przesłanki nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. W zaskarżonym wyroku decyzje te zostały ocenione jako wydane bez naruszenia prawa w ramach uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie zarzucono w jakikolwiek sposób naruszenia art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia. Przy wynikającym z art. 183 p.p.s.a. związaniu granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł z urzędu oceniać ani naruszenia tych przepisów przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ani dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.