II SAB/Ol 9/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.Ż. na bezczynność Rady Miasta w sprawie podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia I.Ż. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ze skargą na bezczynność Rady Miasta w podjęciu uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych. Wniósł o uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności, jak również zobowiązanie go do podjęcia stosownej uchwały w określonym terminie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący wyjaśnił, iż w dniu 28 stycznia 2009r. wezwał Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi przejazdowej na osiedlu P. w F. W dniu 11 lutego 2009r. otrzymał odpowiedź, z której wynikało, że jego wezwanie zostało zignorowane przez organ. Skarżący podniósł, iż w jego ocenie, ustawa o drogach publicznych (art. 7) nałożył na gminę obowiązek zaliczenia do kategorii dróg gminnych o znaczeniu lokalnym, nie zaliczonych do innych kategorii, a stanowiących uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Przedmiotowa droga spełnia wszelkie wymagania techniczne, jakim winna odpowiadać droga publiczna, zaś jej usytuowanie - połączenie bezpośrednio drogi powiatowej nr "[...]" ul. W., z drogą powiatową nr "[...]" ul. S. – świadczy, iż stanowi ona uzupełnienie w sieci dróg służących potrzebom miejscowym i nie powinno przeszkadzać w nadaniu jej takiego właśnie charakteru położenie na terenie osiedla mieszkaniowego. Strona skarżąca wskazała, iż jej zdaniem rada nie chce podjąć stosownej uchwały w tym przedmiocie, gdyż oznaczałoby to dla niej zwiększone obowiązki. W chwili obecnej można bowiem swobodnie stosować różne rozwiązania komunikacyjne, często niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi i nikt nie może się od tych rozwiązań odwołać, bowiem Urząd Miasta twierdzi, że droga powyższa nie jest drogą publiczną, a w związku z tym nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych. Strona skarżąca podniosła także, iż skoro sąd jest właściwy do rozpoznawania skarg na akty prawa miejscowego, to również jest właściwy w przypadku nie wypełniania ustawowych obowiązków przez samorząd poprzez zaniechanie podejmowania takich aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta reprezentujący Gminę Miejską wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, iż skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obejmuje bezczynności w podjęciu inicjatywy ustawodawczej i podjęciu uchwały w sprawie zaliczenia dotychczasowej drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych. Nadto skarga nie jest zasadna także z przyczyn merytorycznych. Droga wewnętrzna na Osiedlu P. w F. jest typową drogą osiedlową wybudowaną do obsługi budynków mieszkalnych. Ze względów bezpieczeństwa mieszkańców niecelowym jest zaliczenie jej do kategorii dróg publicznych, gdyż osiedle położone jest w kwadracie pomiędzy czteroma drogami publicznymi, które rozwiązują problem komunikacji. Nadto współwłaścicielem drogi są różne podmioty tj. Miasto, Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz osoby fizyczne. Podniesiono także, iż ustawa o drogach publicznych daje tylko uprawnienie do zaliczenia dróg do odpowiedniej kategorii, a nie nakłada takiego obowiązku na Gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ppsa. do takich spraw należą także skargi na bezczynność organów administracji publicznej, lecz jedynie w przypadkach, o których mowa w § 2 pkt 1 - 4 powołanego artykułu, tj. w przypadku gdy organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach. Strona skarżąca domaga się wydania przez Radę Miasta uchwały w przedmiocie zaliczenia określonej drogi przejazdowej na Osiedlu P. w F. do kategorii drogi gminnej, czyli domaga się stwierdzenia bezczynności organu w podjęciu uchwały stanowiącej prawo miejscowe, o czym przesądzono jak podaje w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2008r, sygn. akt II OSK 102/08. Zatem żądanie strony dotyczy bezczynności organu w wydania aktu prawa miejscowego przez uprawniony organ jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy ppsa. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje skarżącemu, iż Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko wyrażone w zacytowanym wyżej wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 102/08, iż uchwała samorządu powiatowego w przedmiocie zmiany kategorii drogi publicznej z drogi powiatowej na drogę gminną – art. 10 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) stanowi akt prawa miejscowego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się wydania uchwały w przedmiocie zaliczenia drogi wewnętrznej, która nie ma charakteru drogi publicznej (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) do kategorii drogi gminnej, czyli drogi publicznej. Zatem w występującym w tej sprawie zmienionym stanie prawnym należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy zaliczenie drogi wewnętrznej do kategorii drogi gminnej następuje także w formie aktu prawa miejscowego. Jak wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z art. 7 ust. 1 tej ustawy wynika, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Tryb ustalenia kategorii drogi gminnej uregulowany został w ust. 2 tego przepisu, z którego wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w formie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządcy powiatu. Z powyższej regulacji wynika niezbicie, że uprawnionym organem do zaliczenia określonej drogi do kategorii drogi gminnej jest rada gminy, przy czym akt ten przybiera formę uchwały tego organu po zaciągnięciu opinii zarządcy powiatu. Uchwała w tym przedmiocie w podstawie prawnej zawiera zatem uprawnienie organu wynikające z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jak również art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm). Uchwała w tym przedmiocie stanowi zatem akt o charakterze generalnym wywierający skutki zewnętrzne, będący aktem wielokrotnego zastosowania, będzie zatem przepisem powszechnie obowiązującym, czyli aktem prawa miejscowego, gdyż ma znaczenie dla nieokreślonej ilości osób - mieszkańców gminy. Skoro tak to uchwała w przedmiocie zaliczenia określonej kategorii drogi wewnętrznej do kategorii drogi gminnej będzie aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy ppsa. W takim przypadku skarga na bezczynność nie służy, gdyż jak już wyjaśniono wyżej art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ppsa. jednoznacznie określa przedmiot skarg, które mogą dotyczyć bezczynności organów tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Sprawa zaniechania podjęcia stosownej uchwały będącej aktem prawa miejscowego w przedmiocie zaliczenia drogi wewnętrznej do kategorii drogi gminnej – publicznej nie mieści się zatem w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten Sąd. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności skargę należało odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie na rzecz Gminy Miejskiej kosztów postępowania według norm przepisanych warto wyjaśnić, że stosownie do przepisów działu V ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 i 209 ustawy ppsa.). Nie jest zatem możliwe zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania od strony skarżącej, z zastrzeżeniem art. 203 i art. 204, które dotyczą skargi kasacyjnej.