III SA/Gd 123/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 października 2008 r., nr [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 27 października 2008 r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u K. K. choroby zawodowej – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionej w pozycji 20/1 wykazu chorób zawodowych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że K. K. była zatrudniona: - w latach 1966-1969 w Prezydium Rady Narodowej w T. na stanowisku referenta, - w latach 1969-1971 w Przedsiębiorstwie Upowszechniania Ksiązki i Pracy "Ruch" jako specyfikator, - w latach 1971-1994 w Urzędzie Miejskim w T. na stanowisku referent, radca kolegium, z-ca Kierownika USC i od 1 listopada 1977 r. na stanowisku Kierownika USC, - w latach 1994–2003 w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w T., jako główny specjalista. Ponadto w latach 1991-1994 przebywała na rencie – nie związanej ze schorzeniem, którego dotyczy postępowanie o stwierdzenie choroby zawodowej. W trakcie pracy w Urzędzie Miejskim w T. pisała ręcznie i na maszynie typu Optima oraz wykonywała szereg czynności biurowych. W sprawie pozyskano orzeczenia jednostek medycznych, które zgodnie stwierdziły pozazawodową etiologię zespołu cieśni nadgarstka, rozpoznanego u strony. W oparciu o zgromadzoną dokumentację Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. wydał orzeczenie z dnia 3 kwietnia 2008 r. oraz orzeczenie z dnia 28 sierpnia 2008 r. W pierwszym z nich podano, że od 2000 r. istnieje dokumentacja medyczna dotycząca rozpatrywanego schorzenia, a pierwsze dolegliwości u strony pojawiły się w 1997 r. Podkreślono, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115) – zwane dalej rozporządzeniem, przewiduje 1 rok, jako okres w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania wskazanej choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego narażenia zawodowego. Również Instytut Medycyny Pracy w Ł. w orzeczeniu z dnia 27 maja 2008 r. nie znalazł podstaw do rozpoznania zawodowego podłoża schorzenia. K. K. odwołała się od tej decyzji podnosząc m.in., że jednostki medyczne nie rozpoznały wszystkich jej zarzutów i nie odniosły się do zeznań wskazanych świadków, natomiast organ pierwszej instancji błędnie ocenił orzeczenia medyczne. Jej zdaniem pisanie na maszynie spowodowało powstanie zespołu cieśni nadgarstka obu rąk. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 5 grudnia 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu niższej instancji. Organ odwoławczy podzielił także argumentację Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W jego ocenie zebrany materiał dowodowy oraz wydane przez upoważnione jednostki orzeczenia lekarskie zostały właściwie zinterpretowane. Podkreślił, że warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest jej rozpoznanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. K. powtórzyła zarzuty odwołania. Podniosła przy tym, że organ odwoławczy nie rozpatrzył żadnego z tych zarzutów. Podała, że podczas pracy jako zastępca Kierownika USC w ogóle nie pisała ręcznie. Natomiast 6-7 godzin pisała na maszynie Optima "przebijając" przez kalkę maszynową 7 kartek jednorazowo. Wskazała przy tym na zeznania W. G., która potwierdziła, że w latach 80-tych pracownicy byli mocno obciążeni pracą. Także w trakcie pracy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych pisała na maszynie 5-6 godzin dziennie. Pierwotne dolegliwości związane z wykonywaniem pracy były oceniane przez lekarzy jako zapalenie stawów, dopiero w 2000 r. lekarz neurolog skierował ją na specjalistyczne badania w kierunku zespołu cieśni nadgarstka. Zatem upływ czasu był spowodowany czynnikami niezależnymi od skarżącej. Ponadto choroba ta spowodowała podjęcie przez skarżącą decyzji o przejściu na emeryturę w wielu 55 lat. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 (Wokanda 2006/5/35, Lex nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". Poglądy zawarte w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela. W sprawie podlegającej ocenie Sądu decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydane zostały w oparciu o wskazane rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r. Rozstrzygnięcie sprawy musi uwzględnić sytuację skarżącej, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową, a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia (ściślej ujmując - rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Sprawa choroby zawodowej skarżącej powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącego niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.