II OSK 1017/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 14/09 w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych: 1.oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. U. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 14/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] nie wyrażającą zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 35,10 ha gruntów rolnych klas I-III położonych na terenie gminy K. w obrębie [...]. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi załatwił odmownie wniosek Wójta Gminy K. z dnia 30 stycznia 2008 r. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 35,10 ha gruntów rolnych klas I-III położonych na terenie gminy K. , w obrębie [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że obszar objęty wnioskiem tworzy wraz z terenami przyległymi rozległy i zwarty kompleks gruntów o bardzo wysokiej wartości produkcyjnej. Ponadto gmina K. położona jest w tak zwanym regionie intensywnego rolnictwa, wyróżnionym w Strategii Rozwoju Obszarów Wiejskich Województwa Dolnośląskiego. Zatem w regionie tym należy kłaść główny nacisk na rozwój intensywnego rolnictwa, nie zaś ograniczać przeznaczanie gleb o tak wysokiej produktywności na cele pozarolnicze. Organ podkreślił także, że w ostatnich latach na terenie gminy K. przeznaczono na cele nierolnicze znaczną powierzchnię gruntów rolnych dobrej jakości. Wójt Gminy K. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, podtrzymując zawartą w nim argumentację. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. U. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: – art. 10 § 1, § 2 i § 3 w związku z art. 81 Kpa poprzez uznanie za udowodnione faktów w oparciu o dowody, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, – art. 10 § 1 w związku z art. 28 i art. 61 § 4 Kpa poprzez niezapewnienie stronie skarżącej udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, – art. 7 w związku z art. 77 Kpa poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem decyzji, – art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji uznaniowej dowodów, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie, – art. 8 i 9 w związku z art. 35 § 3 lub art. 98 Kpa poprzez faktyczną odmowę zawieszenia postępowania, oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 10 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez odmowę rozważenia okoliczności ekonomicznej uzasadniającej wniosek w postaci zainteresowania inwestorów zagospodarowaniem nieruchomości objętej wnioskiem o odrolnienie. Na rozprawie w dniu 20 marca 2009r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący jest właścicielem działki gruntu o nr ewidencyjnym [...], która znajduje się na terenie objętym wnioskiem o odrolnienie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r.. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że wbrew treści przepisu art. 10 § 1 Kpa organ nie zapewnił skarżącemu, z przyczyn przez niego niezawinionych, udziału w postępowaniu w jakiejkolwiek formie, pomimo iż był on stroną postępowania. W ocenie Sądu interes prawny skarżącego w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie budzi wątpliwości z racji tego, że skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym wnioskiem o odrolnienie. Sąd pokreślił, że postępowanie w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest postępowaniem objętym reżimem Kpa, co wywołuje określone konsekwencje odnośnie konieczności zapewnienia udziału w tym postępowaniu jego stronom. Ponadto Sąd stwierdził, że w rozpatrzeniu sprawy o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, interes mają również właściciele gruntów zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia. W oczywisty sposób bowiem decyzja taka wpływa na sposób wykonywania w przyszłości prawa własności nieruchomości. W szczególności brak zgody ogranicza dysponowanie tym prawem, albowiem utrudnia obrót nieruchomością, wpływa na jej wartość rynkową, czy też uniemożliwia planowaną budowę. Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie obu decyzji Ministra. Sąd stwierdził ponadto, że z racji obarczenia wskazanych wyżej decyzji istotną wadą procesową i wynikającą stąd koniecznością powtórzenia postępowania administracyjnego, odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi stało się bezprzedmiotowe Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 Kpa w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 10 § 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wójt (burmistrz, prezydent miasta) posiada interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje właścicieli gruntów jako odrębnych stron postępowania. W sprawach tego typu właściciele gruntów mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej postępowanie w sprawie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu jest postępowaniem stanowiącym fragment procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do złożenia wniosku upoważniony jest zatem wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), co oznacza, że żaden inny podmiot nie może złożyć prawnie skutecznego wniosku o zgodę na zmianę przeznaczenia. Stroną uprawnioną do występowania w tym postępowaniu jest tylko składający wniosek, czyli w tym przypadku Wójt Gminy K. , reprezentujący właścicieli gruntów objętych swoim wystąpieniem oraz Marszałek Województwa, który wyraża opinię co do wnioskowanych gruntów rolnych. Organ podkreślił ponadto, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotycząca zmiany przeznaczenia nie kończy postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu. Po uzyskaniu odpowiedniej decyzji, Wójt wykłada projekt planu do publicznego wglądu na okres 21 dni i w tym czasie wszyscy zainteresowani mogą składać protesty lub zarzuty. A. U. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze konkretyzuje się treść prawa własności poprzez określenie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności takiego gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności nie wystąpiły. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zagadnienia, czy właściciel gruntu rolnego objętego wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze ma interes prawny dający mu przymiot strony w tym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że właściciel takiego gruntu ma przymiot strony w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skoro przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania administracyjnego, takich jak np. w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 2994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), to należy stosować ogólne przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym również art. 28 Kpa. Z przepisu art. 28 Kpa wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obecnie – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji - źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Prawo własności bowiem może w wielu przypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o przysługujących jej prawach strony w postępowaniu administracyjnym. W tej mierze należy wskazać na pogląd, wyrażony w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01 (ONSA z 2002 r., z. 2, poz. 68), że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 Kpa może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Oceniając interes prawny właściciela gruntu rolnego w postępowaniu o zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze należy mieć na uwadze, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć dysponowanie własnością, gdyż np. utrudnia obrót nieruchomościami czy też ogranicza możliwość ich zabudowy. Podkreślić trzeba, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są decyzjami administracyjnymi, które dotyczą konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu, z których wynikają określone prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i towarzyszące im obowiązki, przenoszone wraz z prawem do terenu. Każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych na określonej działce ma wpływ na wartość, sposób zagospodarowania i użytkowanie tej działki, a wyniki postępowania administracyjnego mają bezpośredni związek z prawami o charakterze rzeczowym. Dodatkowo należy wskazać, że z prawem własności gruntu rolnego wiążą się prawa i obowiązki uregulowane w rozdziale 4 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zapobieganie degradacji gruntów, rekultywacja i zagospodarowanie gruntów), a więc w przepisach prawa administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie organ wyciąga zbyt daleko idące wnioski z okoliczności, że postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele może być wszczęte wyłącznie na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta) gminy, wskazując, że niemożliwość wszczęcia takiego postępowania przez właścicieli gruntów objętych wnioskiem, dyskwalifikuje ich jako strony takiego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w tym postępowaniu. Jak wskazano wyżej właściciel takiego gruntu jest stroną omawianego postępowania nie dlatego, że może złożyć wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, lecz dlatego, że ma w tym interes prawny, oparty na prawie rzeczowym. Wobec powyższego w pełni należało zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że A. U. był stroną postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i jego pominięcie w tym postępowaniu skutkuje ziszczeniem się przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W świetle powyższych rozważań za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać także zarzut błędnej wykładni art. 28 Kpa w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.