IV SA/Wa 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. U. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 14/09 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], nie wyrażającą zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 35,10 ha gruntów rolnych klas I-III położonych na terenie gminy K., w obrębie B., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1:5000, stanowiącym integralną część wniosku, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterema odcieniami koloru czerwonego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż Wójt Gminy K., działając na podstawie art.7 ust.3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz.1266 z późn.zm.), wystąpił pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 35,10 ha gruntów rolnych klas I-III, położonych na terenie gminy K., w obrębie B., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny aktywności gospodarczej oraz pod komunikację. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. wniosek ten został załatwiony odmownie. Organ stwierdził, iż ponad połowę powierzchni gruntów objętych wnioskiem (tj. około 55%) stanowią grunty I klasy bonitacyjnej, którą należy chronić w sposób szczególny, gdyż w skali kraju zajmują one zaledwie 0,35% ogólnej powierzchni gruntów rolnych. Ponadto obszar objęty wnioskiem tworzy wraz z terenami przyległymi rozległy i zwarty kompleks gruntów o bardzo wysokiej wartości produkcyjnej. Gmina K. położona jest w tak zwanym regionie intensywnego rolnictwa, wyróżnionym w Strategii Rozwoju Obszarów Wiejskich Województwa [...], a zatem w regionie tym należy kłaść główny nacisk na rozwój intensywnego rolnictwa, zaś ograniczać przeznaczanie gleb o tak wysokiej produktywności na cele pozarolnicze. Dodatkowo w ostatnich latach na terenie gminy K. przeznaczono na cele nierolne znaczną powierzchnię gruntów rolnych dobrej jakości. Wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2008 r. , podtrzymując zawartą w nim argumentację. Skargę na zaskarżoną decyzję Ministra wniósł A. U., zwany dalej "skarżącym". Skarga zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. - art.10§1, 2, 3 k.p.a. w związku z art.81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione faktów w oparciu o dowody, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, - art.10§1 w związku z art.28 i art.61§4 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie skarżącej udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, - art.7 w związku z art.77 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem decyzji, - art.107§3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji uznaniowej dowodów, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie, - art.8 i 9 w związku z art.35§3 lub art.98 k.p.a. poprzez faktyczną odmowę zawieszenia postępowania, oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art.10 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez odmowę rozważenia okoliczności ekonomicznej uzasadniającej wniosek w postaci zainteresowania inwestorów zagospodarowaniem nieruchomości objętej wnioskiem o odrolnienie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 20 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącego m.in. wyjaśnił, iż skarżący jest właścicielem działki gruntu o nr ewid. [...] o powierzchni 17,94 ha, która znajduje się na terenie objętym wnioskiem o odrolnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd uwzględnił skargę, albowiem postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję Ministra oraz decyzję utrzymaną nią w mocy przeprowadzono z naruszeniem art.10§1 k.p.a., albowiem wbrew wynikającemu z tego przepisu zobowiązaniu organu administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji do umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, skarżącemu nie zapewniono udziału w tym postępowaniu w jakiejkolwiek formie. W ocenie Sądu interes prawny skarżącego w sprawie o wyrażenie – w trybie art.7 ust.2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie budzi wątpliwości z racji tego, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym wnioskiem o odrolnienie. Wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje, zgodnie z art.7 ust.3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w formie decyzji administracyjnej, wydawanej zawsze na wniosek zarządu gminy. Zgoda na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne rozstrzyga (załatwia) sprawę co do jej istoty, a więc spełnia rygory ustalone w art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, zgoda wyrażana w trybie cytowanej ustawy nie jest współdziałaniem Ministra przy wydawaniu przez inny organ decyzji w trybie określonym w art.106 kodeksu postępowania administracyjnego. Tu decyzji nie wydaje inny organ, ale właśnie sam Minister rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jego władcze rozstrzygnięcie jest potem podstawą do dokonania stosownych zmian w przepisach prawa miejscowego, a mianowicie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika, iż postępowanie w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest postępowaniem objętym reżimem k.p.a., co wywołuje określone konsekwencje odnośnie konieczności zapewnienia udziału w tym postępowaniu jego stronom. W przywołanym już wyroku NSA z dnia 24 listopada 1999 r. dotyczącym postępowania w przedmiocie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne podniesiono, iż zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie. Interes prawny powinien wynikać z przepisu prawa będącego podstawą do konkretnego roszczenia danego podmiotu co do określonego zachowania się władzy. Źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. W konsekwencji powyższego NSA przyjął, a ocenę tę podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż w rozpatrzeniu sprawy o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, interes mają również właściciele gruntów leśnych zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne. W oczywisty sposób bowiem decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wpływa na sposób wykonywania w przyszłości prawa własności nieruchomości. W szczególności brak zgody ogranicza dysponowanie tym prawem, albowiem utrudnia obrót nieruchomością, wpływa na jej wartość rynkową, czy też uniemożliwia planowaną budowę. Zasady powyższe odnoszą się wprost również do postępowania w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, które jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, iż wskazane wyżej stanowisko zostało podzielone również w późniejszych wyrokach NSA (wyrok z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00) oraz WSA w Warszawie (wyroki: z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 1237/03, z dnia 21 września 2004 r., sygn. akt II SA 2990/03; z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 995/04). W świetle powyższego uznać należy, iż z przyczyn od skarżącego niezawinionych nie zapewniono mu udziału w postępowaniu administracyjnym pomimo tego, iż był jego stroną. W szczególności skarżącego nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania, ani nie doręczono mu żadnego z wydanych w sprawie orzeczeń. Zachodzi zatem sytuacja, o której mowa w art.145§1 pkt 4 k.p.a., dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie przez Sąd obu decyzji Ministra. Z racji obarczenia wskazanych wyżej decyzji istotną wadą procesową i wynikającą stąd koniecznością powtórzenia postępowania administracyjnego, odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi stało się bezprzedmiotowe. W wyniku uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia organ ponownie przeprowadzi postępowanie w sprawie z uwzględnieniem ocen prawnych sformułowanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt b i art.200 p.p.s.a.