I OSK 145/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 595/07 w sprawie ze skargi A. B. i M. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 595/07, po rozpoznaniu skargi A. B. i M. B., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] wydane w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 11 kwietnia 2001 r. A. , M. i B. B. zwrócili się do Urzędu Miejskiego w Katowicach z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę część działki budowlanej położonej w Katowicach-Podlesiu przy ul. [...] o pow. 175 m2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Działka ta stanowiła część nieruchomości o pow. całkowitej 1.250 m2, oznaczonej numerem geodezyjnym [...] nabytej przez wnioskodawców jako współwłasność. Do wniosku dołączyli nadto odpis aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 23 listopada 1999 r., mocą, którego nabyli od Z. S. , U. O. i A. O. spadkobierców M. i W. O., prawo własności ww. nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto Katowice własności nieruchomości drogowej figurującej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 175 m2, oznaczonej na karcie mapy nr 1 dodatek 3 obręb Podlesie, objętej księgą wieczystą KW nr [...] i stanowiącej współwłasność W. i M. O. Pismem z dnia 24 października 2006 r. Kierownik Referatu Urzędu Miasta Katowice zwrócił się do wnioskodawców o uzupełnienie wniosku o zgodę zbywców nieruchomości na wypłatę A., M. i B. B. należnego zbywcom jako właścicielom nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. odszkodowania. Wnioskodawcy przedłożyli oświadczenia o zrzeczeniu się roszczeń do odszkodowania na rzecz nabywców nieruchomości podpisane przez Z. S. i U. O. oraz akt zgonu A. O. W konsekwencji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta Katowice orzekł o ustaleniu dla A. i M. B. (sprawa B. B. została rozstrzygnięta odrębną decyzją) odszkodowania z tytułu utraty 1/3 części udziału we własności nieruchomości położonej w Katowicach, obejmującej działkę nr [...] o pow. 175 m2, która to działka stała się z mocy prawa własnością Miasta Katowice, jako grunt trwale zajęty pod gminną drogę publiczną. Wysokość należnego stronom odszkodowania za utratę 1/3 części udziału we własności powyższej nieruchomości organ I instancji określił jako 2.975,00 zł orzekając jednocześnie o jego wypłacie w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda Śląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji podnosząc w uzasadnieniu, iż osobami uprawnionymi do otrzymania wnioskowanego odszkodowania są wyłącznie osoby, które utraciły prawo własności nieruchomości w związku z nabyciem tego prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. przez określony podmiot publicznoprawny. Tylko taka osoba posiada zatem interes prawny w sprawie i tylko ona może być traktowana jak strona postępowania administracyjnego. W konsekwencji z uwagi na brak legitymacji po stronie A. i M. B. zaszła, zdaniem organu II instancji, przesłanka do obligatoryjnego umorzenia postępowania. Pismem z dnia 18 czerwca 2007 r. A. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu rozwinęli tezy zawarte już w odwołaniu od decyzji organu I instancji akcentując nadto wieloletnią bezczynność organu I instancji i bezzasadność domagania się od nich oświadczeń złożonych przez zbywców nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżoną decyzję i decyzją ją poprzedzającą stwierdził, że z mocy art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Natomiast z mocy ust. 3 powołanego przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa powyżej, jest ostateczna decyzja wojewody. Zdaniem Sądu, niespójność systemu prawnego jak też wewnętrzne sprzeczności i nieklarowna redakcja art. 73 powodują w efekcie, iż ani wykładnia literalna ani też systemowa nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kto w istocie jest uprawniony do przedmiotowego odszkodowania. W konsekwencji Sąd podjął próbę dokonania wykładni celowościowej stawiając pytanie, w jakim celu ustawodawca wprowadził unormowaną w art. 73 ust. 4 konstrukcję. Celem ustawodawcy było bowiem aby podmiot, który dzięki przyjętemu w art. 73 ust. 1 ustawy uzyskał własność terenu zajętego pod drogę musiał zrekompensować stratę finansową osobie lub osobom, którzy ją w istocie ponieśli. W odczuciu Sądu osobami tymi są w niniejszej sprawie nie właściciele nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., lecz późniejsi nabywcy nieruchomości. W myśl podpisanego w dniu 23 listopada 1999 r. aktu notarialnego A. , M. i B. B. zapłacili bowiem cenę za całą powierzchnię nieruchomości z uwzględnieniem także tej jej części, która jak okazało się po wydaniu przez Wojewodę Śląskiego w dniu [...] maja 2002 r. decyzji, w rzeczywistości należała już od 1 stycznia 1999 r. do gminy. Poprzedni właściciele, Z. S. oraz U. i A. O. szkody natomiast nie ponieśli, otrzymali bowiem zapłatę za całą nieruchomość, w tym także za tę część, która w granicach ustalonych decyzją wojewody w istocie zajęta była pod drogę. Sąd dodał, iż ten ostatni fakt potwierdzili także dawni właściciele. Dwie z byłych właścicielek wprost oświadczyły bowiem, iż otrzymaniem odszkodowania nie są zainteresowane, natomiast nieustaleni spadkobiercy trzeciego właściciela wprawdzie oświadczenia takiego nie złożyli jednak intencję swą wyrazili niejako domyślnie poprzez nie zwrócenie się w przewidzianym prawem terminie ze stosownym wnioskiem. W konsekwencji stanowisko Wojewody Śląskiego uznającego małżonków B. za osoby nieuprawnione do odszkodowania w istocie powodowało, iż wbrew ustawie przejęcie przez gminę części nieruchomości pod drogę nastąpiłoby bez jakiejkolwiek rekompensaty dla kogokolwiek. W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając wyrok w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.) Wskazując na powyższą podstawę Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; uchylenie wyroku, rozstrzygnięcie sprawy i oddalenie skargi oraz rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego: W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brzmienie art. 73 ustawy nie budzi wątpliwości. Z brzmienia tego przepisu nie można wywieść takiej interpretacji, że osobą uprawnioną do odszkodowania jest osoba, która nabyła nieruchomość po dniu 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z tym przepisem, osobą uprawnioną jest tylko osoba będąca właścicielem w dniu 31 grudnia 1998 r. i osoba wpisana w tym czasie do księgi wieczystej. Odjęcie z mocy prawa dotychczasowym właścicielom, własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stanowiło wywłaszczenie, ex lege i nie było zależne ani od okresu władztwa tą nieruchomością przez podmiot publiczny, ani od zachowania właściciela. Przepis art. 73 ustawy niejako sankcjonuje "faktycznie dokonane wywłaszczenie" nieruchomości zajętych wcześniej pod drogi publiczne. Jak wynika z uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, który dwukrotnie orzekał w sprawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające...art. 73 miał na celu generalne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem Wojewody art. 73 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości, określa krąg osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, którego to przepisu, właśnie ze względu na incydentalny i wyjątkowy charakter nie można interpretować rozszerzająco. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy prawo do odszkodowania przysługuje osobom, którym w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności względnie ich spadkobiercom. Legitymację do dochodzenia uprawnień, dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, posiadają osoby będące właścicielami w dniu 31 grudnia 1998 r. Po tym dniu osoby te zostały pozbawione prawa własności oraz utraciły tytuł prawny do nieruchomości a właścicielem tych nieruchomości z mocy prawa stał się podmiot publicznoprawny. Zaliczenie do osób uprawnionych, spadkobierców osób, które były właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. wydaje się oczywiste na podstawie ogólnych zasad dotyczących dziedziczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stan faktyczny w sprawie niniejszej nie podlega sporowi. Jak wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 23 listopada 1999 r. A. i B. B. nabyli od Z. S. , U. O. i A. O. działkę o pow. 1.250 m2 położoną w Katowicach-Podlesiu przy ul. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto Katowice własności działki stanowiącej drogę publiczną o pow. 175 m2 stanowiącej część działki nabytej przez A., M. i B. B. Pismem z dnia 11 kwietnia 2001 r. A. , M. i B. B. zwrócili się o wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość. W odpowiedzi na pismo Urzędu Miasta Katowice z dnia 24 października 2006 r. wnioskodawcy przedłożyli oświadczenia o zrzeczeniu się roszczeń do odszkodowania na rzecz nabywców nieruchomości podpisane przez Z. S. i U. O. oraz akt zgonu A. O. Przedmiot sporu w sprawie niniejszej stanowi natomiast kwestia, kto powinien być stroną w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za zajętą nieruchomość pod drogę publiczną a zatem jednocześnie, kto jest uprawniony do odszkodowania. Czy mogą to być jedynie właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., czy również osoby, które nabyły przedmiotową nieruchomość po tej dacie, ale przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu jej nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Kwestia powyższa budziła poważne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych z powodu niejasnej regulacji prawnej. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) - Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Przepisy powyższe jak już wskazano budziły poważne wątpliwości, co właściwej interpretacji, kto jest uprawniony do odszkodowania, w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość została zbyta przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu nabycia jej z mocy prawa na drogę publiczną - postanowieniem z dnia 17 lutego 2009 r., wydanym w sprawie I OSK 313/08, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "czy osobą uprawnioną do odszkodowania i złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 1 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r., czy także osoba, która po dniu 1 stycznia 1999 r., ale przed wydaniem decyzji, na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, nabyła taką nieruchomość w drodze umowy w formie aktu notarialnego i została wpisana jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej, w trybie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. nr 124, poz. 1361 ze zm.)?". Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 3/09 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów rozpoznał skargę kasacyjną złożoną w sprawie o sygn. akt I OSK 313/08, w której przedstawiono zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i uznał, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Powołane w powyższym wyroku stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. W wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, na niepewność prawną wynikającą z faktu, że pomiędzy dniem 1 stycznia 1999 r., a datą wydania decyzji wojewody potwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego - upływał w praktyce i to nierzadko długi okres czasu. Zatem w księgach wieczystych figurowali w dalszym ciągu byli właściciele nieruchomości. Związane jest z tym domniemanie prawne zgodności ujawnionego wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Skutkiem instytucji rękojmi wiary ksiąg wieczystych jest, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę nie zostało ujawnione jej przejście na własność Skarbu Państwa lub gminy na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody, dopóty możliwe było formalnoprawne zawarcie umowy przeniesienia własności takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej. Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. W ślad za uzasadnieniem wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. należy stwierdzić, że dla interpretacji art. 73 powołanej wyżej ustawy podstawowe znaczenie ma wyrażona w konstytucji zasada słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Osobą uprawnioną do odszkodowania jest oczywiście były tj. sprzed dnia 1 stycznia 1999 r. właściciel nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że uprawnionym do odszkodowania nie może być osoba, która legitymowała się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania zarówno w dacie złożenia w ustawowym terminie wniosku w tym przedmiocie, jak i w dacie wydania przez wojewodę decyzji o stwierdzeniu z mocy prawa nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Na mocy dokonanej czynności prawnej tj. sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w dniu 23 listopada 1999 r. na nowych jej nabywców tj. na A., M. i B. B. przeszły zatem wszelkie roszczenia przysługujące Z. S. , U. O. i A. O. w tym roszczenie do uzyskania odszkodowania za nabycie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W takiej sytuacji należy zgodzić się za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że osobami będącymi stroną w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za przejętą nieruchomość a zarazem uprawnionymi do odszkodowania są późniejsi nabywcy nieruchomości, którzy w dniu wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji o stwierdzeniu nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości przez Miasto Katowice zajętej pod drogę publiczną byli jej właścicielami na mocy dokonanej czynności prawnej tj. A., M. i B. B. Tym samym za niezasadne należało uznać należało argumenty podniesione w skardze kasacyjnej przez Wojewodę Śląskiego a zmierzające do wykazania, że jedynymi osobami uprawnionymi do odszkodowania są osoby lub ich spadkobiercy, którzy byli właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.