II SA/Gl 1188/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na skutek kontroli samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy [...] nr rejestracyjny [...] przeprowadzonej w S. w dniu [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przez obecnie skarżącego przedsiębiorcę J. G. przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej u.t.d. Podczas kontroli kierujący pojazdem M. S. nie przedstawił wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. W toku postępowania ustalono, że skarżąca posiada ważną licencję Nr [...] z dnia [...] r. na wykonywanie przewozu drogowego rzeczy na terytorium Wspólnoty. Z wyjaśnień skarżącej wynikało ponadto, że przekazała kierowcy wypis licencji, jednakże nie posiadał go podczas kontroli, albowiem pozostawił w innym pojeździe. Naruszenie to było w ocenie skarżącej wynikiem niedochowania należytej staranności przez jej pracownika. Wniosła o umorzenie postępowania na zasadzie art. 92a ust. 4 u.t.d. oświadczając, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia. W dniu [...] r., na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. została wydana przez Naczelnika Urzędu Celnego w K. decyzja nr [...], na mocy której na skarżącą została nałożona kara pieniężna za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż kierujący wymienionym wyżej pojazdem nie przedstawił licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 87 ust. 1 u.t.d. podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu m.in. wypis z licencji. Brak tego wypisu stanowi o wykonywaniu transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Odnosząc się do podniesionego w toku postępowania wniosku skarżącej o umorzenie postępowania w trybie art. 92a ust. 4 u.t.d. stwierdzono, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i to przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za ich brak. Wysokość kary określono w oparciu o pkt 1.7. załącznika do u.t.d. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 92a ust. 1, 3 i 4 u.t.d. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy podmiot nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W uzasadnieniu wskazała, iż celem nowelizacji u.t.d., w wyniku której wprowadzony został art. 92a ust. 4 było wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacjach, gdy nie ma on wpływu na powstanie naruszenia. W niniejszej sprawie tak właśnie było, gdyż skarżąca wyposażyła kierowcę w niezbędne dokumenty, a jedynie na skutek jego niefrasobliwości i niestaranności wypis z licencji nie znalazł się w kontrolowanym pojeździe. Na poparcie tych twierdzeń skarżąca w uzupełnieniu odwołania złożyła pisemne oświadczenie kierowcy, z którego treści wynikało, że brak licencji w chwili kontroli był wyłącznie wynikiem jego zaniedbania. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że sytuacja, w której kierowca nie posiadał wymaganego ustawą wypisu z licencji nie jest okolicznością, na którą przedsiębiorca nie miał wpływu. Jego obowiązkiem jest tak zorganizować funkcjonowanie firmy, aby podlegli pracownicy posiadali dokumenty wymagane przepisami prawa. Stwierdzono ponadto, że oświadczenie kierowcy nie może zostać uznane za dowód potwierdzający brak odpowiedzialności przedsiębiorcy. W myśl przepisów u.t.d. kierowca może zostać ukarany za powstałe naruszenie mandatem karnym, natomiast ukaranie karą pieniężną kierowane jest do wykonującego przewóz, co wprost wynika z art. 93 ust. 1 u.t.d. Na poparcie takiego stanowiska powołano się na wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygn. akt.: VI SA/Wa 2077/04, VI SA/Wa 2272/06 i VI SA/Wa 315/07. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca powtórzyła co do zasady argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) przez nie ustalenie prawdy obiektywnej i nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz art. 75 § 1 kpa przez niedopuszczenie dowodu z oświadczenia kierowcy. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ stwierdził, że postępowanie toczyło się z poszanowaniem ogólnych zasad i pozwalało na dokonanie subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod zastosowaną normę prawną. To organ administracji ma obowiązek z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych. W ocenie organu art. 7 kpa ma zastosowanie w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, gdy tymczasem zaskarżona decyzja takiego charakteru nie posiada. Oświadczenie kierowcy nie zostało uznane za dowód, co nie zmienia faktu, iż zostało ocenione przez organ rozstrzygający sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na ustalenie czy nie zachodzi przesłanka stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 92a ust. 4 u.t.d. W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że organy orzekające uzasadniły swoje rozstrzygnięcia w oparciu o stan prawny sprzed wejścia w życie art. 92a ust. 4 u.t.d. Również orzeczenia sądów administracyjnych powołane przez organy dotyczą spraw nie tylko wszczętych przed tą nowelizacja, ale i zakończonych ostateczną decyzją. Przepis art. 92a ust. 4 u.t.d. został dodany na mocy art. 3 pkt 4 lit. d) ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 661) i wszedł w życie z dniem 20 czerwca 2007 r. Zgodnie z treścią tego przepisu postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Treść tego przepisu wskazuje zatem nie na moment dokonania naruszenia lecz na moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Ta okoliczność ma o tyle znaczenie, iż wobec braku norm intertemporalnych w ustawie nowelizującej wątpliwości mogą dotyczyć, czy w sytuacji naruszenia dokonanego przed wejściem w życie tego przepisu znajdzie on zastosowanie w niniejszej sprawie. Naruszenie miało bowiem miejsce przed nowelizacją. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSP 1/06 (ONSAiWSA z 2006 r., Nr 3, poz. 71) wyrażono pogląd, że w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych mających miejsce i zakończonych przed data wejścia w życie nowej ustawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż przepis art. 92a ust. 4 znajdzie w niej zastosowanie. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało bowiem w dniu 15 kwietnia 2008 r. (vide k. 7 akt administracyjnych), a więc w dacie kiedy przepis ten obowiązywał. Przesłanka stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania winna być badana nie na dzień dokonania naruszenia przepisów u.t.d. lecz na dzień wszczęcia tego postępowania. Jak się wydaje okoliczności tej nie kwestionowały organy, a jedynie próbowały wykazać, że w sprawie nie zaszły okoliczności wymienione w tym przepisie. Dokonując oceny takiego stanowiska wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zezwalał na to by na jego podstawie w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 92a ust. 4 u.t.d. W szczególności zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem skarżącej, że wprowadzenie tego przepisu miało na celu zwolnienie z odpowiedzialności przedsiębiorców za naruszenie przepisów u.t.d. w sytuacjach, kiedy nie maja oni wpływu na powstanie tego naruszenia. Obowiązkiem przedsiębiorcy było wyposażenie kierowcy w wypis z licencji. Odpowiedzialność przedsiębiorcy za brak tego wypisu ma miejsce w sytuacji, kiedy nie wyposażył on kierowcy w taki dokument względnie mimo przekazania kierowcy, nie poinformował go o obowiązku posiadania i okazywania w czasie kontroli. Rozszerzenie tej odpowiedzialności na przypadki, w których pomimo dopełnienia tych obowiązków przez przewoźnika, kierowca z własnej winy bądź poprzez własne zaniedbania nie posiada tego (lub innych wymaganych prawem) dokumentu w pojeździe, stanowiłoby w istocie odpowiedzialność za działania innych osób na zasadzie ryzyka. Tymczasem ograniczenie tej odpowiedzialności poprzez wyłączenie sytuacji, w których przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia przyświecało nowelizacji ustawy. W przeciwieństwie zatem do postępowań wszczętych przed dniem 20 czerwca 2007 r., w postępowaniach wszczętych po tej dacie (a precyzyjnie rzecz ujmując przed ich wszczęciem) należy w pierwszej kolejności zbadać okoliczności, o których mowa w art. 92a ust. 4. O ile okoliczności te wyjdą na jaw dopiero po wszczęciu postępowania, wtedy podlegać ono będzie umorzeniu. Zgodzić się należy i z tym zarzutem skarżącej, który dotyczy nieuzasadnionej odmowy dopuszczenia dowodu z oświadczenia kierowcy. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że tego rodzaju dowód (oświadczenie kierowcy) należało dopuścić w postępowaniu na okoliczność wystąpienia przesłanek z art. 92a ust. 4 u.t.d. Jest rzeczą odrębną dokonanie przez organ oceny tego dowodu. Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jeżeli miałby wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia kierowcy, to w myśl zasady wyrażonej w art. 7 w zw. z art. 77 kpa, winien uzupełnić materiał dowodowy o zeznania tego kierowcy i ewentualnie innych świadków. W przypadku odmowy wiarygodności i mocy dowodowej, obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn takiego stanu rzeczy (art. 107 § 3 kpa). Niczym nie jest uzasadnione twierdzenie organu odwoławczego, jakoby art. 7 kpa miał ograniczone zastosowanie do decyzji nie mającej charakteru decyzji uznaniowej. Przepis ten wyraża ogólna zasadę postępowania administracyjnego i znajduje zastosowanie we wszystkich postępowaniach prowadzonych w trybie kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W szczególności organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji dopuści dowód ze złożonego w postępowaniu odwoławczym oświadczenia kierowcy i dokona stosownej jego oceny. W przypadku, gdy dojdzie do wniosku, że zebrany w sprawie materiał jest niewystarczający, to dokona jego uzupełnienia w trybie art. 136 kpa. W dalszej kolejności organ na podstawie całokształtu zebranego i uzupełnionego materiału dowodowego dokona ustalenia, czy w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 92a ust. 4 u.t.d. i w zależności od tych ustaleń bądź utrzyma w mocy decyzję organu pierwszej instancji, bądź też uchyli tą decyzję i orzeknie o umorzeniu postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.