II SA/Ke 63/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2009r. sprawy ze skargi Związku Międzygminnego "Ponidzie" w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 20 listopada 2008r. nr XIX/167/08 w przedmiocie zaopatrzenia w wodę oddala skargę. Rada Gminy Miedziana Góra uchwałą Nr XIX/167/08 z dnia 20 listopada 2008r. po rozpatrzeniu wniosku Związku Międzygminnego o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 24 ust 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz. 858, ze zm.), odmówiła zatwierdzenia "Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy Miedziana Góra na okres od dnia 1.01.2009r. do 31.12.2009r." W uzasadnieniu Rada Gminy wskazała, że wniosek nie mógł być zatwierdzony pozytywnie, albowiem wnioskodawca nie spełnia wymogów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, gdyż: - nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 powyższej ustawy; - nie posiada wymaganego w art. 16 tej ustawy zezwolenia Wójta Gminy Miedziana Góra na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy Miedziana Góra; - nie spełnia warunków technicznych prowadzenia działalności w zakresie zaopatrzenia mieszkańców w wodę gdyż nie posiada tytułu prawnego do dysponowania urządzeniami doprowadzającymi wodę. Powyższą uchwałę zakwestionował Związek Międzygminny "Ponidzie" w Kielcach wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały podnosząc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 1, 4 i 5 cyt. ustawy Wójt dokonuje sprawdzenia wniosku o zatwierdzenie taryf pod kątem zgodności z przepisami ustawy, a także weryfikuje koszty w rozumieniu art. 20 ust. 4 pkt 1 z uwzględnieniem celowości ich ponoszenia. Wymienione okoliczności będące podstawą zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia taryf stanowią katalog zamknięty w związku z tym Rada Gminy nie może mocą swojej uchwały rozszerzać go w sposób dowolny. Zdaniem skarżącego z treści pisma Wójta Gminy Miedziana Góra z dnia 4 listopada 2008r. nie wynika, iż przedłożone taryfy zostały opracowane niezgodnie z wymogami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, brak jest też informacji wskazujących na zakwestionowanie wniosku z powodu naruszenia art. 24 tej ustawy. Nadto w uzasadnieniu stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie organy Gminy Miedziana Góra wymagają spełnienia przez Związek Międzygminny "Ponidzie" warunków nieprzewidzianych przepisami prawa regulującymi tryb zatwierdzenia taryf. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Miedziana Góra wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Organ podniósł, że uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa, o czym świadczy przeprowadzone w stosunku do uchwały postępowanie nadzorcze, w wyniku którego Wojewoda Świętokrzyski nie stwierdził naruszenia prawa. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Rady Gminy Miedziana Góra przedłożył pismo procesowe modyfikujące wcześniejsze stanowisko co do skargi i wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak należytej reprezentacji skarżącego. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący jako osoba prawna winien być reprezentowany przez organy lub osobę uprawnioną do działania w ich imieniu. Organami Skarżącego są Zarząd i Zgromadzenie. Zdaniem Rady, składający skargę M. K. nie stanowi organu osoby prawnej i nie posiada uprawnienia do działania w imieniu tych organów w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Rady nie zachodzą również podstawy do uzupełnienia braków w zakresie reprezentacji Skarżącego, albowiem organy Związku nie posiadają możliwości podjęcia skutecznych uchwał. Okoliczność ta wynika z faktu wystąpienia ponad 20 gmin ze Związku, co nie znalazło odzwierciedlenia w zapisach statutu w zakresie statutowej liczby członków Związku. Z tych względów organy Związku nie mogą podjąć jakichkolwiek skutecznych uchwał nie naruszając formalnoprawnych uwarunkowań zawartych w statucie i ustawie o samorządzie gminy. Podkreślono, że bezskuteczne są także uchwały Zgromadzenia Związku dotyczące uchwały Zarządu Związku. W razie nieuwzględnienia przez Sąd powyższego stanowiska Rada wniosła o oddalenie skargi z przyczyn merytorycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 cytowana dalej jako u.s.g.) w myśl którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione albowiem z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. "odmowę zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy Miedziana Góra na okres od dnia 1.01.2009r. do 31.12.2009r.", uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przed wniesieniem skargi Związek wyczerpał tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy pismo z dnia 2 grudnia 2008r. Skargę wniesiono w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uchwała Rady Miedziana Góra dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu Rady Gminy dotyczącego odrzucenia skargi, z uwagi na brak należytej reprezentacji skarżącego. Kwestie dotyczące reprezentacji osób prawnych przed sądem administracyjnym reguluje art. 28 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Stosownie do art. 65 ust. 2 u.s.g związek posiada osobowość prawną. Ustrój osoby prawnej jaką jest związek, w tym organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania określa statut ( art. 67 ust 2 pkt 4). Poza sporem jest okoliczność, że w przedmiotowej sprawie wnoszący skargę w imieniu Związku Międzygminnego Ponidzie w Kielcach – M. K. jest Prezesem Zarządu tego Związku. Sąd administracyjny na gruncie rozpoznawanej sprawy nie jest władny do badania skuteczności podejmowanych przez organy Związku uchwał. Przepisy art. 92 w zw z art. 99 ust 1a oraz art. 101 ust 1 u.s.g. stwarzają prawną możliwość ich kontroli. Dopóki jednak takie uchwały nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie określonym prawem tj. poprzez stwierdzenie ich nieważności w trybie nadzoru (art. 92 w zw z art. 99 ust 1a u.s.g.), czy też na drodze postępowania sądowo-administracyjnego (art. 101 ust 1 u.s.g.), pozostają one wiążące. Brak podstaw do oceny uchwał organów Związku w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym wynika także z zasady wyrażonej w art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, iż sąd administracyjny jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza zatem, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że dokonując kontroli legalności uchwały Rady Gminy Sąd nie może jednocześnie kontrolować zgodności z prawem uchwał podejmowanych przez organy Związku, albowiem nie są one objęte przedmiotem rozstrzygnięcia i tym samym nie stanowią rozstrzygnięcia "w granicach danej sprawy". W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu Prezes Zarządu Związku posiada legitymację do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w imieniu Związku i do jego reprezentowania. Za tą argumentacją przemawia treść § 29 Statutu Związku Międzygminnego Ponidzie w Kielcach, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w statucie do prezesa zarządu stosuje się odpowiednie przepisy ustawy dotyczące wójtów i burmistrzów. Stosownie do treści art. 31 ustawy o samorządzie gminnym "Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz". Ustawa o samorządzie gminnym nie określa zakresu przysługującej wójtowi reprezentacji. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że chodzi o reprezentację gminy zarówno w sferze publicznoprawnej (ustrojowej), jak i cywilnoprawnej, a w obrębie tej ostatniej należy uznać, iż prawo to rozciąga się i na czynności sądowe, i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami (w tym również postępowanie sądowo-administracyjne) i organami administracji w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina (por. wyr. NSA z 21 VIII 1998 r., IV S.A. 1676/96). Wobec powyższego w zakresie wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy zatem uznać uprawnienie Prezesa Zarządu Związku do reprezentacji Związku. W świetle podniesionych okoliczności brak jest podstaw do odrzucenia skargi wniesionej przez Związek Międzygminny Ponidzie w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 20 listopada 2008r. z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Badając zaskarżoną uchwałę pod kątem legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że uchwała ta nie narusza prawa w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzenia ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Jak stanowi § 9 Statutu Związku Międzygminnego "Ponidzie" celem działania Związku jest eksploatacja urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz studni publicznych i zbiorczych urządzeń kanalizacji sanitarnej gwarantująca dostawę wody dla odbiorców w odpowiedniej ilości, jakości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz odprowadzenie ścieków sanitarnych od odbiorców w określonej ilości i ich oczyszczenie stosownie do możliwości technicznych przed odprowadzeniem do odbiornika. Powyższe regulacje wskazują, iż Związek w zakresie świadczonych przez siebie usług powinien być traktowany jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w znaczeniu funkcjonalnym i w związku z tym znajduje do niego zastosowanie art. 2 pkt 4 ustawy. W tym kontekście Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odnośnie stwierdzenia, że Związek nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, jednakże ta okoliczność nie zmienia oceny, że uchwała odpowiada prawu. Z faktu, iż Związek jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy nie wynika dla Gminy Miedziana Góra, która nie pozostaje członkiem Związku od 1995r., obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku tego podmiotu o zatwierdzenie taryf stosownie do art. 24 ust. 1-5 ustawy. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz. 858, ze zm.), zwanej dalej ustawą, jest zadaniem własnym gminy. W razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania o którym jest mowa w ust 1 określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego lub gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym (art. 3 ust 2). W zakresie przystępowania Gmin do związków międzygminnych ustawodawca przewidział w art. 64 ust 1, 2, 3 u.s.g, że gminy w celu wspólnego wykonywania zadań mogą tworzyć związki międzygminne w oparciu o uchwały rady zainteresowanych gmin, prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Gmina wykonuje zadanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób określony w ustawie na własnym obszarze, w stosunkach z mieszkańcami i innymi podmiotami z terenu gminy. Z tym zadaniem jakie ciąży na gminie ściśle wiąże się sprawa ustalania cen za wodę i odprowadzanie ścieków w formie taryf w trybie określonym ustawą. Ustawodawca powierzył organom gmin kompetencje do zatwierdzania taryf, aby umożliwić im realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy. Zgodnie z art. 24 ust.1 ustawy taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Zgodnie z art. 24 ust.1 ustawy taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2 art. 24). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3 art. 24). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4 art. 24). Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryfy , w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5 art. 24). Unormowania art. 24 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy prowadzą do wniosku, że Rada Gminy posiada kompetencje do zatwierdzenia taryf ale tylko w odniesieniu do przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego działającego na terenie gminy oraz odbiorców usług w tej gminie. W ocenie Sądu art. 24 ustawy nie daje podstaw do tego aby rada gminy na mocy tego przepisu zatwierdzała taryfy jakiemukolwiek przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, ale tylko takiemu, które prowadzi działalność polegającą na świadczeniu usług wodociągowo-kanalizacyjnych na terenie danej gminy i zgodnie z prawem. To zaś oznacza, że Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf jest uprawniona do zbadania i oceny czy podmiot występujący ze stosownym wnioskiem posiada wymagane prawem zezwolenie. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzenia ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia, wydawanego przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji ( ust 1). Zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego po spełnieniu przesłanek określonych w ust 2 art. 16. Od obowiązku uzyskania zezwolenia zwolnione są gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie (ust 3 art. 16). Dokonując interpretacji wskazanej normy należy przyjąć, że zasadą jest świadczenie usług wodociągowo-kanalizacyjnych odbiorcom na terenie gminy w oparciu o zezwolenie wydane w formie decyzji. Jedynymi podmiotami zwolnionymi z powyższego obowiązku są gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, o ile prowadzą wskazaną działalność na obszarze własnej gminy. W przedmiotowej sprawie Związek Międzygminny Ponidzie nie podlega wyłączeniu na zasadach określonych w ust 3 art. 16 ustawy, dlatego też wykonywana przez niego działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzenia ścieków wymaga uzyskania zezwolenia, wydanego przez Wójta Gminy Miedziana Góra. Z akt sądowoadministarcyjnych wynika, że skarżący takim zezwoleniem nie dysponuje. Stanowisko zaprezentowane przez skarżącego, że Rada Gminy Miedziana Góra podejmując uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryfy jest zobowiązana brać pod uwagę wyłącznie to, czy wniosek o zatwierdzenie taryfy został opracowany zgodnie z przepisami ustawy z 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz zweryfikować koszty związane ze świadczeniem usług stosownie do treści art. 20 ust 4 ustawy, bez możliwości zbadania i oceny czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, jest w świetle przedstawionych rozważań nie do zaakceptowania. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska byłoby uznanie, że żaden z organów samorządu gminnego nie ma umocowania do zweryfikowania uprawnień podmiotu występującego z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy. Nie przesądza zatem o prawidłowości wniosku o zatwierdzenie taryfy podnoszona przez skarżącego okoliczność, że Wójt Gminy Miedziana Góra nie stwierdził, że taryfy zostały opracowane niezgodnie z art. 24 ust. 1, 4 i 5 w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy. Należy podkreślić, że w świetle art. 24 ust. 4 ustawy kompetencje Wójta sprowadzają się do sprawdzenia taryf i planu pod względem zgodności z przepisami prawa oraz weryfikacji kosztów o których jest mowa w art. 20 ust 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia. Dokonywane przez wójta czynności niewątpliwie poprzedzają podjęcie uchwały przez radę gminy, mogą również wpłynąć na jej treść. Nie oznacza to, że ostatecznie przesądzają o treści uchwały Rady Gminy. Uprawnienia do zatwierdzenia taryf na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy przysługują wyłącznie Radzie Gminy. Z podniesionych wyżej względów zarzuty skargi odnoszące się do wskazania, że Rada Gminy Miedziana Góra podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła zakres uprawnień określonych przepisami prawa regulujących tryb zatwierdzenia taryf, należy uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.