II SA/Ol 133/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2009r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N.P., M.P., K.P., A.P., D.P., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku N.P., M.P., K.P., A.P. oraz D.P., decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", działając na podstawie art. 160 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekło o odmowie przyznania odszkodowania od gminy B. za szkodę poniesioną na skutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Burmistrza z dnia 17 listopada 1998r. nr "[...]" zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, położonej w obrębie Wójtowo, oznaczonej w ewidencji jako działki nr "[...]", na dziewięć działek o kolejnych numerach od "[...]" do "[...]", o łącznej powierzchni "[...]" ha. Wskazano, iż wprawdzie Kolegium decyzją z dnia 11 kwietnia 2003r. Nr "[...]" stwierdziło nieważność powyższej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa, jednakże podstawową przesłanką do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest poniesienie przez stronę szkody na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 Kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy nie wykazali aby taka przesłanka wystąpiła . Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli N.P., M.P., K.P., A.P. oraz D.P. wnosząc o jej uchylenie oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Zarzucili wydanemu rozstrzygnięciu błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na błędnych ustaleniach, iż skarżący nie ponieśli żadnych strat w związku z wydaniem przez Burmistrza decyzji z dnia 17 listopada 1998r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 160 § 5 Kodeku postępowania administracyjnego strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Powyższa zasada ma zastosowanie także w sytuacji odmowy przyznania odszkodowania. Takiej treści pouczenie znalazło się w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 160 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa., jeżeli ustawa niniejsza nie przewiduje wydania wyroku, Sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia. Ponieważ Sąd administracyjny wyrokiem rozstrzyga sprawę co do jej istoty oznacza to, że postanowienie wydaje wówczas, jeżeli rozstrzyga o kwestii niedotyczącej istoty sprawy, a więc o charakterze proceduralnym. Postanowienie kończące postępowanie w sprawie sąd wydaje, gdy orzeka o całości postępowania, a nie zachodzą przesłanki do wydania wyroku. Do takiej kategorii postanowień należy postanowienie w przedmiocie odrzucenia skargi. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, iż kontroli sądów administracyjnych podlegają tylko te decyzje administracyjne, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, które ustawodawca poddał tej kontroli, na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub innych ustaw. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy ppsa. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z § 3 tego przepisu wynika natomiast, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. sądy administracyjne zobowiązane zostały do badania każdorazowo swojej właściwości przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest odrzucić skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z przekazanych akt administracyjnych tej sprawy wynika, że przedmiotem skargi jest sprawa zakończona decyzją administracyjną, która na mocy przepisu szczególnego podlega dalszemu rozpoznaniu przez sąd powszechny, bowiem na mocy przepisu szczególnego wyłączona została kontrola legalności takiej decyzji przez sąd administracyjny. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przyznania odszkodowania od gminy B. za szkodę poniesioną na skutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Burmistrza z dnia 17 listopada 1998r. Nr "[...]" zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 160 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: kpa. Swoje żądanie skarżący oparli na okoliczności stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza decyzją Kolegium z 11 kwietnia 2003r. Nr "[...]". Wobec uchylenia z dniem 1 września 2004r. przepisu art. 160 Kpa na mocy art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) w pierwszej kolejności wymaga ustalenia kwestia regulacji prawnej mającej zastosowanie w tej sprawie. Na skutek wejścia w życie ww. aktu prawnego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu jej wejścia w życie tj. od dnia 1 września 2004r., nie ma już zastosowania art. 160 Kpa lecz zasady dotyczące dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na mocy Kodeksu cywilnego. Administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jednakże nadal na mocy art. 5 tej ustawy zmieniającej jedynie w tych sprawach, w których zdarzenia i stany prawne powstały przed dniem 1 września 2004r., czyli decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed tym dniem. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po wskazanej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 1356/05, Lex nr 191299). Nadto wyjaśnić należy także, iż postępowanie odszkodowawcze, którego podstawę stanowi art. 160 Kpa, jest dwufazowe. Niezakończenie pierwszego etapu (administracyjnego) czyni drogę sądową (przed sądem powszechnym) czasowo niedopuszczalną. Otwarcie jej następuje z momentem wydania decyzji administracyjnej (jednoinstancyjnie), która nie zadowala strony poszkodowanej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2005r. sygn. akt V CK 139/05, niepublikowany). Pogląd ten w pełni podziela Sąd orzekający w sprawie. W rzeczonej sprawie decyzja Kolegium z 11 kwietnia 2003r. nr "[...]", stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza z 17 listopada 1998r. nr "[...]" zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, nie została zaskarżona w toku instancji (art. 127 § 3 Kpa) wobec czego stała się ostateczna z dniem 28 czerwca 2003r., gdyż najpóźniejsze doręczenie tej decyzji miało miejsce w dniu 13 czerwca 2003r. (karta 40 akt adm.), a zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł być skutecznie złożony do dnia 27 czerwca 2003r. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie miał administracyjny tryb dochodzenia roszczenia odszkodowawczego wynikający z art. 160 Kpa, gdyż decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004r. Zatem stosownie do obowiązującego w sprawie art. 160 § 4 Kpa o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z § 5 tego przepisu wynika natomiast, iż strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Wprawdzie wykładnia gramatyczna tego przepisu mogłaby wskazywać, iż powództwo do sądu powszechnego skarżący mogą wnosić jedynie wówczas, gdy nie są zadowoleni z przyznanego odszkodowania, jednakże z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 1985r. sygn. akt II SA 1952/84, ONSA 1985r. Nr 1 poz. 20, postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2000r. sygn. Akt I SA 2016/99, niepublikowany), jak również z utrwalonego stanowiska przedstawicieli doktryny (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, nr 6 str. 755; G, Łuszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer nr 2, str. 363) wynika jednoznacznie, iż powództwo do sądu powszechnego służy także na decyzję o odmowie przyznania odszkodowania. Decyzja o odmowie odszkodowania nie jest bowiem decyzją podlegającą zaskarżeniu w toku instancji, jak również nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Stosowne pouczenie zawierała skarżona decyzja, zgodnie z którym od decyzji tej przysługuje prawo do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Strona nie ma natomiast możliwości skutecznego wszczęcia administracyjnego postępowania odwoławczego, jak również postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie. Zatem skoro przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego na mocy przepisu szczególnego - art. 160 § 5 kpa, to wniesioną skargę Sąd zobowiązany był odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.