II OSK 1159/09

Dnia 3 marca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] "[...]" Spółki z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2009 roku sygn. akt VII SA/Wa 1989/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Skarga kasacyjna dotyczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1989/08), którym, rozpoznając skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R., uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2008 r. Sąd pierwszej instancji uzasadniając wyrok przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu decyzją z [...] października 2003 r., powołując się na art. 59 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, udzielił [...] Spółka z o.o. w Warszawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości R., gmina W.. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając ten wniosek, decyzją z [...] sierpnia 2008 r., powołując się na art. 157 § 2 i 3 k.p.a., odmówił Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z [...] października 2003 r. została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, a stosownie do art. 59 ust. 7 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor. W związku z tym skoro Stowarzyszenie nie było inwestorem, to zgodnie z powołanym przepisem nie posiadało przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie tej stacji, co również oznacza, że nie jest legitymowane do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Rozpoznając odwołanie Stowarzyszenia, decyzją z dnia [...] października 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielając argumentację organu pierwszej instancji, utrzymał jego decyzję w mocy. W skardze do Sądu pierwszej instancji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 157 § 2 k.p.a., polegające na ograniczeniu kręgu podmiotów, które mogą być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, wyłącznie do podmiotu na rzecz, którego wydano tę decyzję. Uznając zasadność skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ocena interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinna była być dokonana w oparciu o przepisy prawne obowiązujące w chwili wydania decyzji, której to postępowanie dotyczy. W związku z tym wskazał, powołując się na art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z [...] października 2003 r. powinna była być wydana na podstawie art. 59 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., gdyż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed tą datą, jako że wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie został doręczony organowi w dniu 29 stycznia 2003 r. Z tego względu, jak wskazał, do oceny możliwości bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie nie miał zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, lecz art. 28 k.p.a. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji nie badały w oparciu o art. 28 k.p.a. czy skarżące Stowarzyszenie jest stroną i z tego względu uznał, że obie decyzje winny być na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylone. W skardze kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. przytoczyła w ramach podstaw skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętym po dniu 11 lipca 2003 r. i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Stowarzyszenie jest uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia [...] października 2003 r. oraz naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że Stowarzyszenie jest uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że w świetle art. 2 Konstytucji RP w przypadku zmiany stanu prawnego zasadą jest bezpośrednie działanie nowego prawa. Wskazano w związku z tym, że dokonana z dniem 11 lipca 2003 r. ustawą z 27 marca 2003 r. zmiana Prawa budowlanego ograniczyła krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie w art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził regulację, zgodnie z którą, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzja ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Odnosząc brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej do rozpoznawanej sprawy stwierdzono, że stosowanie Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu ustawodawca ograniczył jedynie do postępowań w sprawie pozwolenia na użytkowanie, i to jedynie wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i niezakończonych do tego dnia decyzją ostateczną. Podniesiono, że brzmienie ustawy nie daje natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że zastosowanie dawnego prawa obejmuje ponadto inne jeszcze postępowania. Przepis ten w szczególności nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, że dawne prawo znajduje zastosowanie również do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wszczętego po dniu 11 lipca 2003 r., nawet jeżeli w odniesieniu do postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie znajdował zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Podniesiono, że mimo istnienia związku między postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie a postępowaniem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie wydanego w toku tego postępowania, brak podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi postępowanie, objęte zakresem zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem w sprawie i ustalenie, kto jest stroną tego postępowania następuje odrębnie, jedynie w pewnym nawiązaniu do postępowania nadzorowanego. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami mogą być nie tylko podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również inne podmioty, o ile wykażą swój interes prawny w unieważnieniu tej decyzji. Brak więc podstaw do określenia stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności poprzez automatyczne odwołanie się do stron, które występowały w postępowaniu nadzorowanym. Strony te mogą się zmieniać, w tym rozszerzać. Nie jest jednak wykluczone ograniczenie kręgu podmiotów, mogących być stroną, w szczególności poprzez zmianę stanu prawnego. Wskazano, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji rozszerzająca wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w szczególności zaś zasadę bezpośredniego działania nowego prawa oraz zasadę legalizmu, a także zasadę pewności prawa i stabilności stosunków. Podniesiono, że nie można pomijać, że dalszą konsekwencją takiej wykładni mogłoby być przyznanie Stowarzyszeniu, przynajmniej formalnie, roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 417 w zw. z art. 4171 k.c. Podniesiono w końcu, że dokonana ustawą z 27 marca 2003 r. nowelizacja Prawa budowlanego miała na celu ograniczenie liczby podmiotów dopuszczonych do udziału w postępowaniu z zakresu Prawa budowlanego i z dniem 11 lipca 2003 r. Stowarzyszenie utraciło status strony w odniesieniu do postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zachowując je na mocy art. 7 ust. 1 powołanej ustawy jedynie do postępowania już wszczętego i niezakończonego jeszcze decyzją ostateczną. Oznacza to – jak wskazano – że, z tym jednym wyjątkiem, na mocy decyzji ustawodawcy z dniem 11 lipca 2003 r. Stowarzyszenie utraciło interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zakresie jakiegokolwiek postępowania odnoszącego się do pozwolenia na użytkowanie obiektu, w tym również w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wydanej dla inwestycji, której nie jest inwestorem. W oparcie o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną przez skarżące Stowarzyszenie, wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawy skargi kasacyjnej sformułowane jako zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. oraz jako zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że Stowarzyszenie jest uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia [...] października 2003 r. nie są trafne, gdyż Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że skarżące Stowarzyszenie było uprawnione do wystąpienia z takim wnioskiem. Sąd pierwszej instancji tego nie przesądził, lecz jedynie uznał, iż rozstrzygnięcie o tym, czy Stowarzyszenie jest legitymowane do wystąpienia z takim wnioskiem nie może się ograniczać do analizy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718 ze zm.). Stanowisko to jest słuszne. Powoływany art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest niewątpliwie przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. i chociażby z tego powodu musi być stosowany ściśle, a więc tylko do postępowań dotyczących pozwolenia na użytkowanie. Nie ma on więc zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ustalenie kto jest stroną w takim postępowaniu powinno być oparte na art. 28 k.p.a. Zauważyć należy, że jest to uzasadnione także tym, że decyzja administracyjna, na przykład na skutek błędu organu administracji, może dotyczyć interesów prawnych podmiotów, których ustawodawca przy formułowaniu przepisów prawa materialnego nie uwzględniał jako strony postępowania, w którym została wydana. Taki podmiot musi mieć możność zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Możność ta mieści się w formule art. 28 k.p.a. w słowach "stroną jest każdy, (...) kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny". Nie jest zatem uprawniony argument, do którego swoją argumentację sprowadziły organy administracji, że ten i tylko ten, kto był stroną postępowania, w którym wydano decyzję, może być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Nie jest również trafna podstawa skargi kasacyjnej sformułowana jako zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętym po dniu 11 lipca 2003 r., gdyż Sąd pierwszej instancji przypisywanego mu stwierdzenia nie sformułował. Sąd pierwszej instancji powołany art. 7 ust. 1 powołał, aby wykazać, że błędnie przyjęto, iż w postępowaniu, w którym wydano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z [...] października 2003 r. miał zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji skutecznie podważył argumentację organów administracji, które swój wywód na tym przepisie właśnie oparły, wskazując, że ocena czy skarżące Stowarzyszenie jest legitymowane do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji winna się opierać na art. 28 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.