VII SA/Wa 1989/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] października 2003 r., Nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, udzielił P. Spółka z o.o. w W. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości R., gm. W.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił J. P., działający w imieniu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2008r., Nr [...], na podstawie art. 157 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku, odmówił Stowarzyszeniu [...] wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, a stosownie do przepisu art. 59 ust. 7 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor. W ocenie organu I instancji skoro wnioskodawca - Stowarzyszenie nie było inwestorem przedmiotowej stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej, to zgodnie z tym przepisem nie posiadało przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie tej stacji. Oznacza to również, że nie jest też legitymowane do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Z tego względu zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 157 § 2 k.p.a. Ponadto odnosząc się do treści wniosku stwierdził, że podnoszona w nim okoliczność uchylenia w postępowaniu sądowym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę ww. stacji telefonii komórkowej, w oparciu o którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał decyzję Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie tej decyzji. Odwołanie od ww. decyzji złożyło Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez J. P.. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji powtórzył argumentację zawartą w decyzji pirewszoinstancyjnej, wskazując, że w świetle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wnioskodawca - Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Po przeanalizowaniu akt sprawy i mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy nie znalazł merytorycznych podstaw do innej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, niż dokonana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem wszczynającym przedmiotowe postępowanie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie strony skarżącej organ II instancji błędnie zinterpretował treść art. 157 § 2 k.p.a., ograniczając przymiot strony wyłącznie do podmiotu na rzecz , którego wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Stowarzyszenia przymiot strony w postępowaniu wszczętym na podstawie k.p.a. należy rozpatrywać autonomicznie w oparciu o art. 28 k.p.a., a nie na gruncie ustaw o charakterze materialnoprawnym w sposób ograniczający prawa wynikające z ustawy o charakterze fundamentalnym. Ponadto taki przymiot strony został nadany skarżącemu Stowarzyszeniu m.in. w wyrokach sądów administracyjnych (II SA/Łd 1701/02, II OSK 103/05 ). A zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może kwestionować poglądów sądów Rzeczypospolitej i odbierać przymiotu strony wbrew wyrokom sądów administracyjnych szczebla wojewódzkiego i naczelnego. W ocenie strony skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się do kwestii zasadniczej dla praworządności postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., bowiem przedmiotowa budowla powstała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dlatego też w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zawisłe było postępowanie sądowe - uchylające niezbędny etap w procesie budowlanym tzn. pozwolenie na budowę. W tej sytuacji powziąwszy wiadomość o sprawie choćby z wniosku strony skarżącej - organ przestrzegający praworządności w RP (art. 6-8 k.p.a.) winien wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Skarga jest zasadna. Interes prawny strony postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest związany ściśle z prawem materialnym, z którego wywodzi się legitymację do bycia stroną takiego postępowania. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania. Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania, badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym, a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. O interesie prawnym strony w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie przed dniem 11 lipca 2003 r. decydowały przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Zatem o legitymacji do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji decyduje też interes prawny wyprowadzony z ówcześnie obowiązujących przepisów. Legitymację do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji wydanej na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. wywodzić należy zatem z art. 28 K.p.a. Stanowisko takie było wyrażane zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (p. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 361/04, niepubl.; z 6 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 144/05, niepubl. oraz NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06, niepubl.) jak i w doktrynie (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 332-333; L.J. Kamiński, Postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych. Zagadnienia procesowe, wyd. Municipium S.A., s. 152-153). Należy dodać, iż wprawdzie sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest formalnie sprawą nową (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 14 czerwca 1991 r. sygn. akt III AZP 2/91, publ. OSNCP 1992, nr 1, poz. 3), lecz faktycznie stanowi ona swoistą kontynuację postępowania prowadzonego w zwykłym trybie. Brak jest uzasadnionych powodów, by w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiać praw strony osoby, która prawa te posiadała w postępowaniu zwyczajnym i jednocześnie nie zmieniły się okoliczności stanu faktycznego na tyle, by stało się to podstawą do utraty przez tę osobę przymiotu strony postępowania Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej przez Sąd sprawy, stwierdzić trzeba, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] października 2003 r. powinna zostać wydana w oparciu o przepis art. 59 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003r. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 z dnia 10 maja 2003r.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak wynika z akt sprawy wpłynął do organu w dniu 29 stycznia 2003r. Przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wyżej wspomnianą nowelizacją nie ograniczały praw innych osób do występowania w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie. Z tego względu do oceny przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie nie będzie miał zastosowania przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Natomiast w tej sprawie strony postępowania powinny być ustalone w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania, w tym również wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to wprost z treści art. 157 § 2 k.p.a. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest obowiązek ponownego ustalenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie badał przymiotu strony skarżących w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., bezzasadnie przyjmując, że w postępowaniu tym ma wprost zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Takie stanowisko jest istotnym naruszeniem przepisów prawa. Wyrażone powyżej poglądy uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego oraz orzeczenia I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.