II SA/Bd 82/09

Dnia 24 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 marca 2009 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie należności pieniężnych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika [...] w [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 82/09 Uzasadnienie Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Dowódca [...] utrzymał w mocy wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję [...] Kierownika 1 Okręgowych Warsztatów Technicznych w G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie należności pieniężnych Z. K. z tytułu zwolnienia ze służby wojskowej. Jak wynika z akt sprawy Z. K., pełniący zawodową służbę wojskową zwolniony został ze służby w dniu [...] stycznia 2003 r. i wypłacono mu wówczas należną odprawę w wysokości [...] zł wraz z ekwiwalentem za urlop wypoczynkowy w kwocie [...] zł. W następstwie stwierdzenia decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nieważności decyzji Dowódcy POW dotyczącej wypowiedzenia wyżej wymienionemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oraz uchylenia przez Dowódcę POW własnego rozkazu personalnego., zgodnie z którym Z. K. był zwolniony ze służby, wyżej wymieniony skierowany został do pełnienia służby w Wojskowej Komendzie Uzupełnień G. 2. Odmówił przy tym zgody na potrącenie z uposażenia wypłaconych mu kwot odprawy i ekwiwalentu za urlop. W związku z ponownym zwolnieniem Z. K. z dniem [...] kwietnia 2007 r. z zawodowej służby wojskowej przyznano mu decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. odprawę w wysokości [...] % uposażenia zasadniczego wraz ze stałymi dodatkami w kwocie [...] zł, ekwiwalent pieniężny za 72 dni urlopu wypoczynkowego w kwocie [...] zł oraz dodatkowe uposażenie roczne, proporcjonalne do liczby miesięcy, za które wypłacono uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami, w wysokości [...] zł. Jednocześnie orzeczono o potrąceniu odprawy i ekwiwalentu za urlop pobranych w związku z poprzednim zwolnieniem ze służby. Na skutek odwołania Z. K. powyższa decyzja została w dniu [...] marca 2008 r. uchylona i sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik 1 Okręgowych Warsztatów Technicznych w G. przyznał Z. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] 1) odprawę w koicie: [...] zł, pomniejszoną o wypłaconą wcześniej odprawę 2) ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie [...] pomniejszony o wypłacony wcześniej ekwiwalent wypłacony w dniu [...] stycznia 2003 r. 3) dodatkowe uposażenie roczne w kwocie [...] zł. 4) nagrodę jubileuszową w wysokości 75 % miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie [...] zł. Organ I instancji uznał, iż świadczenia pobrane wskutek wydania decyzji uznanej następnie za nieważną są, zgodnie z art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego, świadczeniami nienależnymi, w związku z czym należało orzec o ich zwrocie. Jak ponadto wskazał organ I instancji, wobec odmowy zwrotu w sprawie niniejszej należało zastosować, zgodnie z zaleceniem Departamentu Kadr MON z dnia [...] stycznia 2007 r. tryb zaliczenia wypłaconych należności na poczet należności pieniężnych przysługujących w związku z ponownym zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, co nie stanowi jednak potrącenia, o którym mowa w art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W uzasadnieniu podniesiono także, iż świadczenia wymienione w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych są obwarowane kryterium jednorazowości i nie ma możliwości dwukrotnego wypłacenia świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Z. K., który w złożonym odwołaniu wniósł o jego zmianę w części dotyczącej potrąceń, a także o wydanie polecenia wypłaty niewypłaconych należności wraz z ustawowymi odsetkami. Jak podniósł odwołujący się, przywołane w decyzji i instancji pismo Departamentu Kadr MON z dnia [...] stycznia 2007 r., nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Niewłaściwe ponadto odwołano się do przepisów Kodeksu cywilnego, które w przedmiotowej sprawie, z uwagi na jej administracyjny charakter, nie mogą mieć zastosowania. Jedynym według odwołującego się aktem prawnym, który mógł stanowić podstawę do wydania decyzji, jest ustawa z dnia [...] września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, będąca tzw. wojskową ustawą pragmatyczną. Wskazana ustawa w art. 77 nie przewiduje jednak zwrotu należności pobranych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, zgodnie z zasadami obwiązującymi w dniu ich wypłacenia, zwłaszcza, że zostały one wykorzystane na bieżące potrzeby konsumpcyjne. Nie wystąpiła także w niniejszej sprawie podstawa do dokonania potrącenia, bowiem należności, o których mowa nie zostały objęte tytułem wykonawczym, nie należą do wymienionych w art. 87 § 1 Kodeksu pracy oraz nie została wyrażona na potrącenie zgoda, o której mowa w art. 91 §1 Kodeksu pracy. Utrzymując decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego stwierdził, iż dokonanie przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego i ocena prawna są prawidłowe. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą wypłaty świadczeń w postaci odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz dodatkowego uposażenia rocznego stanowią przepisy art. 94 i 95 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z przepisów tych wynika, że są to świadczenia przysługujące żołnierzowi w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Ponadto przepis art. 77 wymienionej ustawy stanowi o uposażeniu i należnościach przysługujących w dniu zwolnienia ze służby. Jednak odwołujący się nie został skutecznie zwolniony, a tym samym nie nabył prawa do wymienionych świadczeń, w związku z czym wypłacone należności stanowią świadczenia nienależne. Nawiązując do zarzutu niesłusznego odniesienia się do Kodeksu cywilnego organ stwierdził, że ze względu na to, iż ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie posługuje się pojęciem świadczenia nienależnego, konieczne było posłużenie się aktem prawnym, który tę problematykę reguluje. Organ powołał się przy tym dodatkowo na treść art. 498 Kodeksu cywilnego, dopuszczającego możliwość dokonywania potrąceń wierzytelności pieniężnych, jeśli dwie osoby są względem siebie dłużnikami i wierzycielami. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że jakkolwiek w zakresie dokonywania potrąceń należy stosować art. 87§ 1 Kodeksu pracy w związku z art. 103 ustawy pragmatycznej, to ochroną wymienionego przepisu kodeksu pracy w zakresie możliwości potrąceń objęte jest tylko wynagrodzenie za pracę, którego odpowiednikiem jest uposażenie żołnierza przyznawane z tytułu pełnienia służby. Natomiast należności takie jak odprawa czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop, takiego charakteru nie mają, gdyż nie są bezpośrednio związane ze świadczeniem służby (faktycznym wykonywaniem pracy). Z uzasadnienia decyzji wynika również, że prawo do odprawy i ekwiwalentu za urlop ma charakter jednorazowy - nie ma możliwości wypłaty dwóch odpraw czy dwóch ekwiwalentów. Osobie, która po zwolnieniu ponownie podjęła służbę może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca. W związku zatem z odmową zwrotu wypłacanych należności organ II instancji uznał za prawidłowe ponowne przeliczenie należności przysługujących odwołującemu się z tytułu zwolnienia ze służby. i zaliczenie na ich poczet pobranych należności w związku z poprzednim nieskutecznym zwolnieniem, w wyniku czego do wypłaty pozostała tylko kwota będąca uzupełnieniem należności uprzednio wypłaconych. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego Z. K. wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w kwestionowanej części, względnie o uchylenie obydwu decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. 2002 r., Nr 76, poz. 693 ze zm.) oraz art. 77 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) poprzez orzeczenie, wbrew wymienionym przepisom, o zwrocie wypłaconego mu zgodnie obwiązującymi przepisami upoważnienia i innych należności, przy jednoczesnym braku w ustawie pragmatycznej przepisów szczególnych dających podstawę do uznania wpłacanych świadczeń za świadczenia nienależne. Podniósł przy tym, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji organu o zwolnieniu ze służby. Ponadto wg skarżącego dochodzenie roszczeń w przypadku bezpodstawnego wzbogacenia może mieć miejsce tylko w drodze wniesionego na podstawie przepisów art. 405 i następnych Kodeksu cywilnego powództwa przed sądem powszechnym, w związku z czym organ nie był upoważniony do wydawania w tym zakresie decyzji. Jak wskazał skarżący, organ również zaniechał przyznania mu odsetek ustawowych od świadczeń, które w wyniku bezpodstawnego pozostawania przez niego poza służbą nie były mu terminowo wypłacane mimo formalnej ciągłości stosunku służbowego, co pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 3a ustawy z dnia 14 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy. Skarżący zakwestionował poza tym dokonywanie przez organ I instancji potrąceń mimo braku prawomocnego wyroku sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności lub administracyjnego tytułu wykonawczego oraz mimo, i że do czynności tej uprawniony jest komornik sądowy lub naczelnik urzędu skarbowego. Koniecznie jest więc wg niego wstrzymanie dalszych potrąceń. W odpowiedzi na skargę D. P. O. W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stwierdzając nieważność decyzji organ wskazuje na ciężką wadliwość decyzji obarczającą ją z mocy prawa od dnia wydania, to jest ze skutkiem "ex tunc". Decyzja dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 kpa korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obwiązującą dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie to (o charakterze deklaratoryjnym) ma moc wsteczną –eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta. Takie rozumienie konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji znajduje odzwierciedlenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak i doktrynie. W świetle powyższego stwierdzenie przez Dowódcę Wojsk Lądowych nieważności decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej oznacza, iż wypowiedzenie nie było skuteczne, a więc i skutecznie nie został zwolniony, co jest równoznaczne z pełnieniem przez niego przez cały czas służby. Służbę tę skarżący pełnił do dnia [...] kwietnia 2007 r. kiedy to rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego zwolniony został z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy. W dniu [...] kwietnia 2007 r. aktualne stało się zatem prawo do określonych w art. 94 i 95 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych świadczeń przewidzianych w razie zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby. Jak wynika z decyzji organu I instancji na poczet przyznanych w związku z ustaniem z dniem [...] kwietnia 2007 r. stosunku służbowego świadczeń organ ten zaliczył kwoty wypłaconych skarżącemu należności z tytułu zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej w 2003 r. ustalając, iż do wypłaty pozostaje jedynie różnica miedzy świadczeniami, do których prawo skarżący uzyskał w 2007 r. a wcześniej pobranymi. Tym samym organ dokonał potrącenia z przysługujących mu od [...] kwietnia 2007 r. należności. Wbrew podniesionemu w skardze zarzutowi nie mogły mieć w niniejszym przypadku zastosowania przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. 2002 r., Nr 76, poz. 693 ze zm.), w tym jej art. 10, gdyż postępowanie w sprawie w której nastąpiło wskazane wyżej potrącenie wszczęte zostało w 2008 r., a więc znacznie po wejściu w życie ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, po. 1750 ze zm.), zaś art. 169 tejże ustawy stanowi, że dotychczasowe przepisy stosuje się jedynie do spraw wszczętych lecz nie zakończonych ostateczną decyzją przed dniem [...] lipca 2004 r. Organ zatem obligowany był, wydając decyzję kierować się wyłącznie unormowaniami cyt. ustawy z dnia 11 września 2003 r. Jednakże i powoływany przez skarżącego przepis art. 77 tej ostatniej ustawy nie mógł stanowić przeszkody w dokonaniu potrącenia z przysługujących mu od dnia [...] stycznia 2008 r. świadczeń z tytułu ustania stosunku służbowego, a tym samym nie doszło do jego naruszenia. Stosownie do wskazanego przepisu uposażenie i inne należności, o których mowa w art. 73 pobrane przez żołnierza zawodowego, przysługującego mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Jako uposażenie zaś należy rozumieć w świetle art. 103 ust. 2 ustawy także między innymi odprawę z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz ekwiwalent za urlop wypoczynkowy. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z artykułów 94 i 95 ustawy z dnia 11 września 2003 r. jasno wynika, że zarówno odprawa jak i ekwiwalent za urlop wypoczynkowy przysługują żołnierzowi zwolnionemu ze służby. Wyżej zaś, interpretując skutki stwierdzenia nieważności decyzji wskazano, że konsekwencją tego rozstrzygnięcia jest przyjęcie, iż do zwolnienia skarżącego w dniu [...] sierpnia 2004 r. w ogóle nie doszło. Uznanie, że istnieje kontynuacja stosunku służbowego nawiązanego w dniu [...] kwietnia 1988 r. miało zaś dwojakie skutki - z jednej strony stwarzało podstawę do wypłacenia skarżącemu zaległego uposażenia zasadniczego z dodatkami i pozostałymi należnościami przysługującemu skarżącemu na dzień zwolnienia (prawo to nie wygasło), z drugiej natomiast strony oznaczało, iż skarżący nie nabył prawa do odprawy i ekwiwalentu, które mu w 2003 r. wypłacono, a więc świadczenia te mu nie przysługiwały. Nie były zatem świadczeniami "przysługującymi w dniu ich wypłaty" w rozumieniu art. 77 ustawy. Należności w postaci odprawy oraz ekwiwalentu za urlop, skoro odpadła podstawa prawna ich wypłaty, stały się świadczeniami nienależnymi w rozumieniu art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego. Tak więc wydana w sprawie administracyjnej w oparciu o przepisy prawa administracyjnego decyzja nieważnościowa wywołała skutki w sferze prawa cywilnego umożliwiając korzystanie w tej sferze z uprawnień podmiotom uprzedniego postępowania administracyjnego. Nienależne świadczenia jako szczególny rodzaj bezpodstawnego wzbogacenia podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 405 i następnych Kodeksu cywilnego (art. 410 § 1 Kc). W uchwale nr II CZP 46/05 z dnia 27 kwietnia 1995 r. (OSNC 1995 z. 7-8 poz. 114) Sąd Najwyższy wskazał, iż przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu należy stosować m.in. wtedy gdy nie ma innego środka prawnego, przy wykorzystaniu którego możliwe byłoby przywrócenie równowagi majątkowej naruszonej bez prawnego uzasadnienia. W ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia [...] września 2003 r., pod rządem której prowadzone było postępowanie dotyczące należności pieniężnych pozostających w związku z rozwiązaniem z dniem 31 stycznia 2008 r. ze skarżącym stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oraz należności związanych z decyzją nieważnościową Dowódcy Wojsk L. z dnia [...] października 2006 r., brak jest przepisu przewidującego bezpośrednio, bądź pośrednio możliwość orzekania w kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Ponadto podkreślić należy, że dla załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, jak to w niniejszym przypadku miało miejsce, musiałby istnieć przepis prawa, który wyraźnie- taką możliwość przewiduje. W ustawie z dnia [...] września 2003 r. (Dz. U. 127, poz. 1750 ze zm.) statuuje się zaś wydawanie w tej formie rozstrzygnięć tylko wówczas, gdy źródłem roszczeń jest stosunek służbowy łączący żołnierza z organem wojskowym, a nie tak jak w przedmiotowej sprawie – gdy roszczenie jedynie pozostaje w związku ze stosunkiem służbowym, który stanowił podstawę przyznania świadczeń. Organy obydwu instancji mając świadomość powyższego stanu rzeczy w swych decyzjach powołały się na przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. Dochodzenie zwrotu nienależnego świadczenia wymaga zatem, w razie negatywnego stanowiska bezpodstawnie wzbogaconego, uzyskania odpowiedniego wyroku sądu powszechnego uwzględniającego wniesione w tym zakresie powództwo. Jedynie też tytuł wykonawczy w postaci prawomocnego wyroku sądowego mógł stanowić, przy braku zgody skarżącego, podstawę do dokonania potrącenia z jego odprawy i ekwiwalentu za urlop. Jak bowiem wynika z art. 103 ustawy z dnia11 września 2003 r. (Dz. U. Nr 127, poz. 1750 ze zm.), potrąceń z uposażenia żołnierza zawodowego (określenie "uposażenia" zawiera ust. 2 tego przepisu i obejmuje ono wymienione świadczenia) dokonuje się w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniach za pracę, czyli w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. , Nr 21, poz. 94 ze zm.), zaś przepis art. 87 § 1 pkt 2 tego Kodeksu wymaga posiadania tytułu wykonawczego w celu potrącenia z wynagrodzenia sum egzekwowanych na pokrycie innych należności niż świadczenia alimentacyjne, o ile pracownik nie wyrazi pisemnej zgody na potrącenie (art. 91 § 1 Kodeksu pracy). Mając na uwadze, iż w świetle przedstawionych wyżej okoliczności brak było prawnych podstaw do decyzyjnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu (poprzez potrącenie z należności przyznanych z tytułu zwolnienia ze służby w 2008 r.) przez skarżącego otrzymanych w związku ze zwolnieniem ze służby świadczeń, a zatem zaistniały przewidziane w art. 156 §1 pkt 2 kpa przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji wyroku. Jakkolwiek decyzja I instancji w części dotyczącej określenia wysokości przyznanych świadczeń z tytułu skutecznego w 2007 r. zwolnienia ze służby jest prawidłowa, należało orzec o stwierdzeniu jej nieważności w całości ze względu na to, iż rozstrzygnięcie nie składa się z wyodrębnionych elementów odnoszących się do przyznania należności pieniężnych oraz potrącenia tego rodzaju należności. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić stanowisko Sądu odnośnie możliwości dokonywania potrąceń ze świadczeń pieniężnych związanych z zakończeniem służby, a nadto ustosunkować się do zgłoszonego przez skarżącego w odwołaniu (vide pkt 2) żądania przyznania ustawowych odsetek od świadczeń należnych z tytułu ustania stosunku służbowego w dniu 31 stycznia 2008 r. Podnieść należy, że sformułowany w pkt 2 skargi zarzut dotyczący nieprzyznania skarżącemu odsetek od zaległych wynagrodzeń za okres faktycznego (a nie formalnego) pozostawania w okresie od 2003 do 2006 r. poza służbą, jako nie objęty granicami rozpoznawanej sprawy określonymi przez jej przedmiot (jest nim przyznanie świadczeń związanych ze zwolnieniem w 2007 r. ze służby oraz dokonanie potrąceń z tych świadczeń), nie mógł być poddany ocenie w niniejszym wyroku. Roszczenie w powyższym zakresie wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego po złożeniu przez skarżącego formalnego wniosku we właściwym organie wojskowym. Do kompetencji Sądu w rozpoznawanej sprawie nie należało także badanie legalności czynności mających na celu wyegzekwowanie wykonania decyzji rozstrzygającej o potrąceniach (pkt 4 skargi). Niemniej jednak uwzględnienie skargi skutkowało orzeczeniem w pkt 2 sentencji wyroku, w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.