II SA/Ol 49/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent decyzją z dnia "[...]" odmówił uznania K.Ż. za osobę bezrobotną z uwagi na to, że jest ona współwłaścicielką na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej gruntu rolnego o powierzchni przeliczeniowej przekraczającej 2 ha. Od powyższej decyzji K.Ż odwołała się i wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła, że decyzja ta rażąco narusza prawo i jest sprzeczna z interpretacją prawa zawartą we wcześniejszych wyrokach zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" o odmowie uznania K.Ż. za osobę bezrobotną. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej stwierdzono, iż skoro skarżąca jest współwłaścicielką gruntu na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej o łącznej powierzchni 3,6755 ha przeliczeniowych, to nie można jej uznać za bezrobotną, gdyż art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 415 ze zm.) uniemożliwia uzyskanie tego statusu osobie, która jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. K.Ż wniosła w skardze o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez przyjęcie, że nie może być zaliczona do kategorii osób bezrobotnych. Skarżąca stwierdziła w uzasadnieniu, iż zaskarżone decyzje naruszają w/w ustawę oraz Kodeks cywilny, rażąco godzą w porządek prawny, który opiera się na zasadzie respektowania wyroków sądowych. W jej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie i Naczelny Sąd Administracyjny uchylały już analogiczne decyzje, wskazując na wadliwość przyjętych wykładni. Określony przez te sądy kierunek wykładni był zgodny z jej interesem. Sprzeczne z nim są również zaskarżone obecnie decyzje. W odpowiedzi na skargę nie znajdując podstaw do uchylenia lub zmiany wydanej przez siebie decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należało dokonać przez pryzmat oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 maja 2008 r., jako że wiążą one nie tylko organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, lecz również sąd (art. 153 p.p.s.a.). Związanie organu oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA z 22 września 1999 r., I SA 2019/08, ONSA 2000, nr 3, poz. 129 ). Natomiast związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. ( wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275 ). W tej sytuacji, a zwłaszcza wobec treści stawianych przez skarżącą zarzutów dotyczących nie respektowania wskazań zawartych w wyrokach sądów, na wstępie niniejszych rozważań przypomnieć należy, iż wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r. (sygn. akt II SA/Ol 453/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty o odmowie uznania K.Ż. za osobę bezrobotną z dniem 28 listopada 2006 r. W uzasadnieniu wyroku w powołaniu się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 692/06 i wyrok z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 918/05) wskazano, że przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy kryterium obszarowe dotyczące właściciela należy odnieść do wielkości udziału współwłaścicieli nieruchomości rolnej. Statusu bezrobotnego nie może uzyskać zatem ten współwłaściciel, którego udział we współwłasności nieruchomości rolnej odpowiadać będzie części nieruchomości o powierzchni co najmniej 2 ha przeliczeniowych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że co prawda oba wyroki zapadły na tle współwłasności w częściach ułamkowych, jednak również w przypadku współwłasności łącznej, występującej w niniejszej sprawie w ramach ustroju ustawowej małżeńskiej wspólności majątkowej, należy przyjąć wymóg, aby na każdego ze współwłaścicieli przypadało powyżej 2 ha przeliczeniowych użytków rolnych. Nie ma bowiem w istocie podstaw do różnicowania pomiędzy tymi dwoma rodzajami współwłasności w zakresie omawianej przesłanki. Skarga kasacyjna od tego wyroku, wniesiona przez Wojewodę, została oddalona wyrokiem z 14 maja 2008 r. (sygn. akt I OSK 1225/07). W jego uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednakże, że choć wyrok ten odpowiada prawu to jego uzasadnienie jest błędne Fakt, iż uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie uznane zostało za błędne oznacza, iż ponownie rozpatrujące sprawę organy były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest sposób wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), który stanowi, że przez bezrobotnego rozumie osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo osobę niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli między innymi nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Z użytego w powołanym przepisie sformułowania "nie jest właścicielem lub posiadaczem" wynika, że określenie "bezrobotny" nie obejmuje osoby, która jest właścicielem nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, bez względu na to, czy nieruchomość ta jest w posiadaniu jej czy też innej osoby, a ponadto nie obejmuje osoby, która wprawdzie właścicielem nieruchomości rolnej nie jest, ale nieruchomość taka znajduje się w jej posiadaniu (samoistnym, zależnym). Sam fakt własności (posiadania) nie pozbawia osoby rejestrującej się w urzędzie pracy możliwości uzyskania statusu bezrobotnego. Uprawnienia takie wyklucza dopiero własność lub posiadanie nieruchomości o określonym obszarze hektarów przeliczeniowych. Omawiany przepis, chociaż nie rozstrzyga tego wprost, odnosi się nie tylko do właściciela, ale także współwłaściciela nieruchomości rolnej. Nie oznacza to jednak, że wszystkie elementy definicji bezrobotnego należy oceniać według identycznych reguł zarówno w przypadku właściciela, jak i współwłaściciela nieruchomości. Współwłasność nie jest instytucją samoistną i jest ze swej istoty prawem własności. W takiej sytuacji interpretacja art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, musi uwzględniać charakter instytucji współwłasności i wynikający z niej zakres uprawnień, przysługujących współwłaścicielowi do wspólnej rzeczy. Współwłasność łączna ma charakter służebny i istnienie po to, aby stosunek podstawowy mógł prawidłowo funkcjonować. Współwłasność łączna wynikająca ze współwłasności majątkowej między małżonkami ma zapewnić podstawy ekonomiczne do prawidłowego funkcjonowania małżeństwa. Charakteryzuje się ona tym, że jest to współwłasność bezudziałowa, w czasie trwania wspólności żaden z małżonków nie może rozporządzać swoimi prawami do majątku wspólnego i nie może wyzbyć się ich na rzecz osób trzecich, żaden z małżonków nie może rozporządzać, ani zobowiązywać się do rozporządzania udziałem, który w razie ustania wspólności przypadnie mu w majątku wspólnym lub w poszczególnych przedmiotach należących do tego majątku, a w czasie trwania wspólności nie może żądać podziału majątku wspólnego. W związku z tym każdy z małżonków ma prawo do całego majątku, co oznacza, że oboje małżonkowie mają równe udziały w majątku wspólnym. Inna sytuacja zachodzi w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za zasadny argument podniesiony w skardze kasacyjnej o odmienności instytucji współwłasności w częściach ułamkowych i współwłasności łącznej oraz, że współwłasność łączna nie jest instytucją Kodeksu cywilnego, do którego jest odesłanie w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lecz określona jest w przepisach dotyczących stosunków, z których ona wynika. W tej sytuacji całkowicie bezpodstawny jest zarzut, iż zaskarżona decyzja nie respektuje prawomocnego orzeczenia sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny pomimo tego, że oddalił skargę kasacyjną nie podzielił argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji i uznał, iż w przypadku współwłasności łącznej nie może być przyznany status bezrobotnego osobie posiadającej gospodarstwo rolne jeżeli powierzchnia gospodarstwa przekracza 2 hektary przeliczeniowe. W toku ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego materiał dowodowy został uzupełniony zaświadczeniem wystawionym przez Urząd Gminy w dniu 19 września 2008 r., z którego to wynika, iż K.Ż oraz jej mąż figurują jako podatnicy podatku rolnego z gruntów stanowiących gospodarstwo rolne o powierzchni 6,7282 ha fizycznych (3,67 ha przeliczeniowych) (k. 71 akt administracyjnych). Przy tym z odpisów zwykłych ksiąg wieczystych sporządzonych w dniu 9 października 2008 r. nie wynika, by pozostawali oni w rozdzielności majątkowej (k. 78-81 akt administracyjnych). Stanowi to wystarczającą podstawę do stwierdzenia, iż istnieje między nimi ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej, który obejmuje współwłasność łączną przedmiotów majątkowych (rzeczy) oraz wspólność łączną innych praw majątkowych (zbiór praw). Jeśli więc w ramach tej wspólności zawiera się własność lub posiadanie samoistne lub zależne nieruchomości rolnej, każdy z małżonków włada nim bezudziałowo. Zatem skoro w rozpatrywanej sprawie powierzchnia gospodarstwa przekracza 2 ha przeliczeniowe, istniała podstawa do odmowy uznania skarżącej za osobę bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponieważ Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.