II SA/Po 917/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...]sierpnia 2008 roku, nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy do rozpatrzenia innemu organowi I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/W. Batorowicz /-/ M. Kwiecińska /-/D. Rzyminiak-Owczarczak Pismem wniesionym w dniu [...] czerwca 2008 r. skarżący T. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB w G.) o podjęcie czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości istniejącego obiektu budowlanego – konstrukcji drewnianej z pali okrągłych wbitych w dno jeziora, połączonych poprzecznymi belami i zastrzałami o długości ok.[...] m na jeziorze w miejscowości D. – dz. nr [...]. Wskazał, iż wykonanie i ponad pięcioletnie funkcjonowanie przedmiotowego obiektu powoduje coraz większe oszpecenie otoczenia, zamocowana siatka na palach ogrodzenia oraz nasadzana dzika roślinność potęguje zjawisko bałaganiarstwa, powoduje zastoiska powierzchniowe różnej roślinności, która poddawana procesom gnilnym wydziela ogromny fetor. Poprosił PINB o pomoc i podjęcie konkretnych działań wynikających z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powyższy wniosek postanowieniem z dnia [...]lipca 2008 r. Nr [...] PINB w G. działając na podstawie art. 123 i art. 65 ust. 1 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. 2007 r. Nr 44 poz. 287 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w P. PINB określił, iż przekazuje do rozpatrzenia "pismo T. S. w przedmiocie zastoisk, zagniwania roślinności zgromadzonej wokół ogrodzenia wybudowanego na jeziorze w m. D. dz. nr [...]". W uzasadnieniu postanowienia PINB w G. wyjaśnił, iż w przedmiocie ogrodzenia na jeziorze D. organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej wydania nakazu jego rozbiórki, decyzja ta jest ostateczna i została utrzymana w mocy prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazano, iż rozstrzygnięcie kwestii zastoisk powierzchniowych różnej roślinności ulegającej gniciu powodującym fetor nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Jednocześnie zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do jej zadań należy kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, natomiast zgodnie z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne wody, jako integralna cześć środowiska oraz siedliska dla zwierząt i roślin, podlegają ochronie, niezależnie od tego, czyją stanowią własność, a celem ochrony wód jest utrzymanie lub poprawa jakości wód, biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych.. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł T. S.. Wskazał, iż złożony wniosek z dnia [...] czerwca 2008 r. zawierał żądanie podjęcia czynności zgodnie z kompetencją PINB, w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane, mających na celu usunięcie nieprawidłowości istniejącego obiektu budowlanego – ogrodzenia na jeziorze. Podniósł, że przedmiotowy wniosek nie ma żadnego związku z wcześniejszym postępowaniem prowadzonym w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia na jeziorze. Zdaniem wnoszącego odwołanie organ mylnie interpretuje przepis art. 1 Prawa budowlanego, bowiem właśnie ta regulacja daje legitymację do podejmowania działań mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie, a jeżeli obiekt budowlany powoduje oszpecenie otoczenia, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do podjęcia czynności wyjaśniających i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, gdyż ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB w P.) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w G.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji powtórzył argumentację przytoczoną w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, iż kwestie zastoisk powierzchniowych roślinności, które poddawane są naturalnym procesom gnilnym w związku z czym wydzielają fetor, podlegają regulacjom ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustawy Prawo wodne. Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii nieprawidłowości istniejącego obiektu budowlanego, jakim zdaniem strony jest przedmiotowe ogrodzenie WWINB wyjaśnił, iż jest to konstrukcja drewniana z pali okrągłych wbitych w dno jeziora i stanowi ogrodzenie pomiędzy nieruchomościami sąsiednimi, które nie podlega uregulowaniom przepisów ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca określił, które ogrodzenia podlegają przepisom tej ustawy, a przedmiotowe ogrodzenie nie stanowi ogrodzenia w rozumnemu art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Organ II instancji odwołał się do uzasadnienia wyroku WSA w P. z dnia [...] marca 2008 r., iż skoro prawomocną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przesądził, że sporny obiekt jest ogrodzeniem nie wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia, to nie można w niezmienionych okolicznościach ponownie badać legalności wybudowania przedmiotowej konstrukcji i kolejną decyzją rozstrzygać o wydaniu bądź o odmowie wydania nakazu rozbiórki. Wskazano, iż bezpodstawne jest także żądanie podjęcia przez PINB w G. czynności celem usunięcia nieprawidłowości istniejącego obiektu budowlanego. Wskazano, iż czynności kontrolne przeprowadzone przez WINB w P. w dniu [...]lipca 2003 r. a także przeprowadzone przez PINB w G. w dniu [...] sierpnia 2007 r. nie wykazały, że wzniesiona na jeziorze konstrukcja jest w złym stanie technicznym, a zatem nie zachodzi konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie. Organ wskazał, iż w czynnościach kontrolnych wnoszący zażalenie brał udział. Wskazał, iż problemem, który wynika z pism skarżącego nie jest sam stan techniczny ogrodzenia, lecz jego wpływ na elementy środowiska i przyrody, a w tym zakresie organem właściwym do podjęcia ustawowych działań jest Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. W skardze na powyższe postanowienie T. S. podniósł, iż organ nadzoru budowlanego pominął kwestię regulowaną przepisem art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, do czego był zobligowany przeprowadzić postępowanie sprawdzające stan faktyczny i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z wnioskiem z dnia[...] czerwca 2008 r. Tymczasem organ ograniczył się do przywołania czynności kontrolnych, które miały miejsce w 2003 i 2007 r. Zaniechanie przeprowadzenia czynności sprawdzających stanowi naruszenie przepisów kpa, w szczególności art. 7 i 8 kpa. Wyjaśnił, iż o ile kwestia zastoisk i procesów gnilnych roślinności należy do kompetencji organów ochrony środowiska, to nie może pogodzić się z całkowitym pominięciem stanu technicznego ogrodzenia – jego wyglądu i oszpecenia oraz braku odniesienia się do całości jego wniosku. Wyjaśnił, iż jako właściciel części jeziora pozostaje osamotniony w działaniach prawnych. WWINB w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnik postępowania – A. C. w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2009 r. wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentacje przytoczoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiego postanowienia. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. już w 2003 roku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy spornego ogrodzenia na jeziorze w miejscowości D. (działka nr [...]), a skarżący T. S. jest właścicielem części tego jeziora. Decyzją z dnia [...]10.2005 r. WWINB w P. działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), nakazał inwestorom A. C. i P. C. rozbiórkę opisanego powyżej obiektu zakwalifikowanego jako pomost. Na skutek odwołania inwestorów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2005 r. (znak [...]) uchylił decyzję WWINB w P. i umorzył postępowanie organu I instancji uznając, że sporny obiekt nie jest pomostem, stanowi ogrodzenie między nieruchomością inwestorów i nieruchomością T. S., a na budowę ogrodzenia między działkami nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia, tym samym rozpatrywanie przedmiotowej sprawy w aspekcie samowoli budowlanej jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29.05.2006 r. (sygn. VII SA/Wa 366/06) oddalił skargę T. S. na powyższa decyzję, a wyrok ten jest prawomocny. Następnie pismem z dnia [...].07.2007 r. skarżący T. S. ponownie wystąpił do PINB w G. z żądaniem podjęcia działań w związku z samowolnym wybudowaniem przedmiotowego ogrodzenia. W wyniku przeprowadzonej wówczas kontroli organ ustalił, że na jeziorze na granicy między działkami T. S. i P. C. wykonano konstrukcję o długości [...] metrów i szerokości [...]cm. Konstrukcja składa się z dwóch rzędów pali drewnianych. Rząd pali usytuowany od strony linii brzegowej działki T. S. wystaje ponad lustro wody na wysokość 2,00 m, a drugi rząd (od strony jeziora) na wys. 0,80 m. Pionowe elementy konstrukcyjne połączone są poprzecznymi elementami poziomymi. Konstrukcja pionowa usztywniona jest drewnianymi zastrzałami od strony działki T. S.. Na niższych słupkach umocowana jest siatka leśna. Na całej długości konstrukcji znajduje się roślinność zasadzona przez A. C. - wierzba, trzcina, olszyna, paprocie wodne. Konstrukcja jest zbudowana w odległości od 0,00 m do 10,00 m od linii brzegowej. PINB w G. decyzją z dnia [...].09.2007 r. odmówił wydania nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia, a WWINB w P., po rozpatrzeniu odwołania T. S., decyzją z dnia [...].10.2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 602/07 stwierdził nieważność powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w G. z dnia [...]09.2007 r. Sąd wskazał, iż podstawą obu rozstrzygnięć były ustalenia faktyczne i rozważania prawne o charakterze merytorycznym - uznanie spornej konstrukcji za ogrodzenie nie wymagające dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, a kwestia legalności jego pobudowania były już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Z powyższego wynika, iż wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2008 r. jest kolejnym wnioskiem wniesionym do organu nadzoru budowlanego w przedmiocie spornego ogrodzenia. Przedmiotem zaskarżenia w tym przypadku jest postanowienie wydane na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa). Zgodnie z tym przepisem jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podjęcie działań w trybie art. 65 kpa musi być jednak poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na uznanie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy nie jest właściwy, a nadto podkreślić należy, że dopiero jednoznacznie ustalenie stanu faktycznego, z którego organ administracji publicznej wyprowadzi wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi właściwemu jego zdaniem w sprawie. Przy czym ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy (por. postanowienie NSA z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, publikowane ONSAiWSA z 2005 r., nr 2, poz. 46). Organ, do którego podanie wpłynęło, zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić przedmiot żądania (wniosku), następnie ustalić, czy podanie takie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej należącej do jego kompetencji, a w przypadku ustalenia innego organu właściwego rzeczowo, miejscowo i instancyjnie - przekazać temu organowi wniesione podanie. Jednocześnie zgodnie z art. 136 i 138 kpa celem postępowania odwoławczego w procesie administracyjnym jest zarówno ocena, czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja jest prawidłowa" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 235). Powyższe zasady mają odpowiednio zastosowanie, gdy przedmiotem postępowania przed organem II instancji jest zażalenie na postanowienie wydane przez organ I instancji. W niniejszej sprawie WWINB w P. nie ustalił rzeczywistych intencji skarżącego, który w istocie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż w zakresie oceny oddziaływania spornego ogrodzenia na środowisko naturalne organem właściwym jest Inspekcja Ochrony Środowiska, lecz zakwestionował nie rozpatrzenie jego wniosku w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zakresie oceny stanu technicznego spornego ogrodzenia oraz oceny czy ogrodzenie to swoim wyglądem szpeci otoczenie. W zaskarżonym postanowieniu organ w odniesieniu do zarzutu pominięcia art. 66 Prawa budowlanego uzasadnił, że zakres wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. nie uzasadniał wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie jednak organ odwoławczy stwierdził, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] lipca 2003 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2007 r. nie wykazały, iż wzniesiona na jeziorze konstrukcja jest w złym stanie technicznym, a zatem nie zachodzi konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie. Taki sposób rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy uznać należy za wadliwy. Zważyć należy, iż w zażaleniu skarżący podniósł, że oczekiwał przeprowadzenia przez PINB w G. postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, a brak rozpatrzenia jego wniosku w tym zakresie uznał za naruszenie przepisów postępowania, co podniósł w treści zażalenia. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie, iż intencją skarżącego było przede wszystkim zainicjowanie postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie procedury administracyjnej w oparciu o przepisy ustawy Prawa budowlanego – art. 66. Takiego postępowania w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono. Zgodnie z art. 66 ust. 1 tej ustawy w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2), jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Celem powyższej regulacji jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, przy czym przepis ten ma znaczenie szerszy zakres przedmiotowy jak i podmiotowy niż art. 48 - Prawa budowlanego z 1994 r. i upoważnia on organy nadzoru budowlanego, w przypadku spełnienia zawartych w nim przesłanek, do interwencji również w stosunku do obiektów, których budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Celem wskazanego przepisu jest bowiem zapewnienie bezpiecznego użytkowania wszystkich obiektów budowlanych, a nie tylko tych, których wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 22.01.1997 r. sygn. akt IV SA 357/96 Lex nr 43135. W świetle powyższego w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy przepis art. 66 ma zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego ogrodzenia, w szczególności czy ogrodzenie to można zakwalifikować jako obiekt budowlany. W powyższym zakresie nie wypowiedział się organ I instancji, natomiast zrobił to organ odwoławczy, który stwierdził, iż konstrukcja drewniana z pali okrągłych wbitych w dno jeziora stanowi ogrodzenie pomiędzy nieruchomościami sąsiednimi, które nie podlega uregulowaniom przepisów ustawy Prawo budowlane. Jednakże w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WWINB w P. zaprzeczył swoim wcześniejszym wnioskom, bowiem odwołując się do ustaleń kontroli przedmiotowego ogrodzenia, organ ten w istocie przesądził, iż sporne ogrodzenie jest obiektem budowlanym podlegającej regulacji art. 66 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na wyniki kontroli, które przeprowadzone zostały w latach wcześniejszych WWINB w P. na tej podstawie ocenił oraz przesądził, iż stan techniczny ogrodzenia nie zmienił się, a postawiony zarzut nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest nieuzasadniony. Tymczasem takie ustalenie możliwe byłoby dopiero po przeprowadzeniu oględzin obiektu, co pozwoliłoby ocenić, czy w sprawie konieczna jest ingerencja w trybie art. 66 cyt. ustawy. Zaniechanie przez organ administracji II instancji podjęcia wskazanych czynności, w tym czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy inwestor powołuje się na ważne dla niego okoliczności, stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego - art. 7, 77 § 1 i 138 § 1 kpa, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od powyższego rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tym zakresie narusza art. 15 kpa i wyrażoną w tym przepisie zasadę dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie powyższych przepisów ma bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę WWINB rozpatrzy zażalenie i w ramach postępowania odwoławczego rozważy, czy w przypadku przedmiotowego ogrodzenia możliwe jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając wynik dokonanej oceny prawnej organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, a w treści przyszłego postanowienia zawrze wskazania dotyczące sposobu rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2008 r., uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia wyroku. W ocenie Sądu zasadne będzie przy tym rozważenie możliwości przekazania wniosku skarżącego do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, lecz tylko w zakresie częściowym - odnośnie oceny wpływu tworzących się zastoisk oraz toczących się procesów gnilnych roślinności w jeziorze na stan środowiska naturalnego. W zakresie rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane właściwym jest PINB w G.. /-/ W. Batorowicz /-/ M. Kwiecińska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak