II SA/Po 769/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. /-/W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ M. Kwiecińska Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1, art. 115 ust. 1, 2 i 3, art. 19 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2, 3 i 8, art. 134 i art. 156 w związku z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Starosta K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wydania decyzji Wojewody Wielkopolskiego znak [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w obrębie [...] gm. [...], oznaczonej nr dz. [...] o pow. [...]ha, stanowiącej własność D. B., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...] ([...]). Nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę zapory czołowej oraz zbiornika retencyjnego wraz z towarzyszącymi obiektami i urządzeniami technicznymi w związku z realizacją inwestycji celu publicznego pod nazwą "Zbiornik retencyjny [...] na rzece [...]" (pkt 2, 3). W dalszej części decyzji organ I instancji ustalił na rzecz D. B. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...]zł oraz określił sposób i termin zapłaty odszkodowania oraz organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał następujące ustalenia faktyczne. Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w K. – jako podmiot, który zamierza zrealizować inwestycję celu publicznego – wnioskiem z dnia 15 listopada 2004 r. zawiadomił Starostę K. o potrzebie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa wyżej opisanej nieruchomości. Organ ocenił zawiadomienie inwestora, jako spełniające wymogi określone w art. 116 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i podkreślił, iż inwestor zobowiązał się do na podstawie art. 132 ust. 8 powołanej ustawy do pokrycia kosztów należności, o których mowa w ust. 5 powołanego przepisu oraz kosztów ustalenia tych należności. Na skutek powyższego zawiadomienia Starosta K. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. ([...]orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Na skutek wniesienia odwołania przez D. B., kwestionującego prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 18 stycznia 2005 r., a tym samym wysokość odszkodowania ustalonego w tej decyzji na kwotę [...]zł., Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. ([...]) uchylił w całości decyzję Starosty K. z dnia [...] maja 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. ([...]), wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta K. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustalił na rzecz D . B. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...]zł. Po rozpatrzeniu odwołania D. B. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. ([...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji; Wojewoda uznał, iż operat szacunkowy z dnia 18 stycznia 2005 r. został sporządzony z zachowaniem zasad wynikających z przepisów i obowiązującego prawa i standardów zawodowych. W wyniku wniesienia przez D.B. skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r., III SA/Po 272/06 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji wskazując na potrzebę przeprowadzenia dowodów na okoliczność określenia wartości nieruchomości oraz wyjaśnienia, czy w sporządzonej opinii istnieje uzasadnienie przyjętej przez rzeczoznawcę metody korygowania ceny średniej. Ponownie rozpatrzywszy sprawę Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...]kwietnia 2007 r. ([...]) uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, poprzez pozyskanie aktualnej wyceny przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym organ I instancji zlecił ponowne wykonanie operatu szacunkowego na potrzeby wyceny spornej nieruchomości. W operacie z dnia 24 lipca 2007 r. sporządzonym zgodnie ze zleceniem Starosty K. rzeczoznawca K. N. ustalił wartość nieruchomości objętej postępowaniem na kwotę [...]zł. W punkcie 2.2 opracowania - "Stan Techniczno-użytkowy nieruchomości" wskazał, iż podmiot realizujący inwestycję uzyskał decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2005 r. zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W związku z powyższym zmienił się sposób zagospodarowania nieruchomości na dzień sporządzenia wyceny, tj. 24 lipca 2007 r. Wydzielona część nieruchomości objęta wyceną (działka ewidencyjna 408/3) stanowi część terenu zbiornika śródlądowych wód otwartych (zbiornik retencyjny na rzece [...]), który został zrealizowany w ramach inwestycji celu publicznego i oddany do użytku w 2006 r. Uznając operat za prawidłowy Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. – znak [...]orzekł o wywłaszczeniu (pod budowę zapory czołowej oraz zbiornika retencyjnego wraz z towarzyszącymi obiektami i urządzeniami technicznymi) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej – działki nr [...] o pow. [...]ha i ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz D. B . Przedstawiając uzasadnienie prawne organ I instancji podkreślił, iż przedmiotowa inwestycja realizuje cel publiczny wskazany w art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zostały spełnione przesłanki z art. 112 ust. 3 i art. 114 ust. 1 powołanej ustawy do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod zbiornik retencyjny na rzece [...], bowiem cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, niż przez pozbawienie praw do nieruchomości, a nabycie tych praw w drodze umowy nie było możliwe. Z decyzją organu I instancji nie zgodził się D. B., który wniósł odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewoda Wielkopolski uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2007 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił ustalenia faktyczne zbieżne z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji. W uzasadnieniu prawnym organ powołał się na treść art. 112 ust. 3 i podkreślił, iż decyzja wywłaszczeniowa ma umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. Tymczasem w sprawie zostało wydane zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, w konsekwencji czego wykonano inwestycję celu publicznego polegającą na realizacji zbiornika śródlądowych wód gruntowych (zbiornika retencyjnego na rzece Powie), zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego. Powołując się na poglądy orzecznictwa oraz literatury przedmiotu organ wskazał, iż z możliwości wywłaszczenia można skorzystać jedynie przed rozpoczęciem inwestycji, a jeżeli cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takiej sytuacji stosunki pomiędzy inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a jej właścicielem, kształtują się według zasad określonych w art. 224-231 Kodeksu cywilnego i rozpoznanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy do drogi postępowania cywilnego. Wobec braku materialnej przesłanki z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma możliwości uregulowania stanu prawnego nieruchomości w trybie administracyjnym, czego konsekwencją jest konieczność umorzenia postępowania. Skargę na powyższą decyzję organu II instancji wniósł D. B., który zaskarżył tę decyzję w całości i zarzucił jej naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 kpa poprzez umorzenie postępowania w sprawie wymagającej rozstrzygnięcia merytorycznego oraz wydania decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu z tego tytułu słusznego odszkodowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż realizacja zbiornika śródlądowych wód gruntowych (zbiornika retencyjnego na rzece [...]) na nieruchomości należącej do skarżącego, dokonana została niezgodnie z przepisami prawa. W ocenie skarżącego pozbawienie go prawa do przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z naruszeniem art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem zrealizowano cel publiczny mimo braku prawomocnej i ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu gruntu jedynie na podstawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zajęcie nieruchomości gruntowej i jej aktualne wykorzystywanie na potrzeby zbiornika retencyjnego na rzece [...] stanowi rażące naruszenie przysługującego mu prawa własności i ze względu na to, że faktycznie pozbawiono skarżącego możliwości władania działką gruntu zajętą pod już pobudowany zbiornik retencyjny, konieczne jest wydanie decyzji w trybie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ II instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż z akt sprawy wynika, że nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr [...], położona w obrębie M.K., a stanowiąca własność skarżącego, stanowi aktualnie część terenu użytkowanego na potrzeby zbiornika retencyjnego na rzece [...], który został pobudowany w ramach realizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Zbiornik retencyjny [...] na rzece [...]" i oddany do użytku w 2006 r. Zajęcie przedmiotowej nieruchomości na wyżej wymieniony cel nastąpiło na podstawie zezwolenia Starosty K. – decyzji z dnia [...]czerwca 2005 r. ([...]). Okoliczność ta jest potwierdzona w pismach Starostwa Powiatowego z dnia 20 i 27 września 2007 r. do Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. oraz do Oddziału Rejonowego w K. (k. 313 i 306 akt adm.). Powyższy fakt został także stwierdzony w operacie szacunkowym z dnia 24 lipca 2007 r. dotyczącym działki nr [...] (k. 297 akt adm., str. 1, 4), w którym stwierdzono między innymi, iż według stanu zagospodarowania na dzień sporządzenia wyceny wydzielona część nieruchomości (działka nr [...]) pokryta jest wodą i stanowi część terenu zbiornika śródlądowych wód otwartych, który został zrealizowany w ramach inwestycji celu publicznego i oddany do użytku w 2006 roku, a w okresie poprzedzającym budowę zbiornika stanowiła teren trwałych użytków zielonych, była niezabudowana, nieogrodzona, zadrzewiona skupiskiem drzew śródpolnych i wchodziła w skład zagrody wiejskiej o łącznym obszarze [...]ha. Zaznaczyć przy tym trzeba, że istotny dla sprawy jest fakt zrealizowania przedmiotowej inwestycji celu publicznego po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, ale jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej w I instancji (decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2007 r.), nie zaś to, że – jak podniósł skarżący – zajęcia działki dokonano na podstawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, wydanego na podstawie uchylonej następnie decyzji o wywłaszczeniu. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007 r., która wywłaszczała powyżej oznaczoną nieruchomość skarżącego na cel publiczny, na potrzeby związane z realizacją zbiornika retencyjnego na rzece [...]. Wydanie w dniu 20 czerwca 2005 r. przez Starostę K. zezwolenia na zajęcie wywłaszczonej nieruchomości umożliwiło inwestorowi realizację celu wywłaszczenia, tj. pobudowanie zbiornika retencyjnego, który został zrealizowany i oddany do użytku w 2006 r., zatem w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak wynika z treści art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jest dopuszczalne jedynie w przypadku niemożności zrealizowania celu publicznego w sposób inny, niż poprzez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż treść powyższego przepisu prawa przesądza, że decyzja wywłaszczeniowa może zostać wydana jedynie przed zrealizowaniem celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., I SA 242/02, LEX nr 54433 i wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2003 r., I SA 1332/02, LEX nr 149525), bowiem zrealizowanie inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej skutkuje brakiem materialnej przesłanki uzasadniającej ingerencję w prawo własności poprzez wywłaszczenie nieruchomości. Warto wskazać także na podgląd prezentowany w piśmiennictwie, iż cecha niezbędności wywłaszczenia dla realizacji celu publicznego wyklucza możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego po zrealizowaniu inwestycji celu publicznego i jeżeli tego typu inwestycja została zrealizowana bez wywłaszczenia, do uregulowania stanu prawnego nieruchomości w drodze wywłaszczenia dojść nie może. Podstawę prawną do uregulowania tego rodzaju sytuacji zwykle będą stanowić przepisy art. 224 – 231 kc, a rozpoznawanie roszczeń wynikających z tego typu stosunków należeć będzie do drogi postępowania cywilnego (tak M. Szalewska [w:] Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, str. 112-113 z powołaniem się na poglądy Z. Truszkowskiego, op. cit., s. 208 i G. Bieńka, op. cit., s. 90). W konsekwencji stwierdzić należy, iż Wojewoda Wielkopolski w niniejszej sprawie prawidłowo posiłkując się wskazanymi poglądami orzecznictwa oraz piśmiennictwa wyeliminował z obrotu prawnego decyzję wywłaszczeniową Starosty K . Zrealizowanie celu publicznego, ze względu na który prowadzono postępowanie wywłaszczeniowe (potrzeba realizacji tego celu uzasadniała prowadzenie postępowania), zamknęło drogę organom administracji publicznej do dalszego prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której zrealizowano zbiornik retencyjny. Tym samym podnoszone przez skarżącego zarzuty domniemanego obejścia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących wywłaszczania nieruchomości nie mają żadnego wpływu na ocenę treści rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego. Sąd podkreśla, że zrealizowanie celu publicznego, jakim było pobudowanie zbiornika retencyjnego na rzece [...], obejmującego przedmiotową działkę, stanowiło przeszkodę do wydania decyzji wywłaszczeniowej i postępowanie wywłaszczeniowe z tej przyczyny, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Równocześnie Sąd zauważa, iż Wojewoda Wielkopolski prawidłowo wskazał, że dalsze dochodzenie roszczeń pomiędzy inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a skarżącym, jako właścicielem nieruchomości, kształtuje się według zasad określonych w art. 224 - 231 Kodeksu cywilnego (por. wyrok. WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2008 r., II SA/Po 642/08, dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie wywłaszczeniowe nie może służyć porządkowaniu stosunków własnościowych istniejących już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia (celu publicznego). Argumenty dotyczące ewentualnych różnic sytuacji procesowej i odmienności dotyczących ciężaru dowodu, zachodzących pomiędzy postępowaniem administracyjnym a cywilnym nie mogą uzasadnić zastosowania wobec skarżącego instytucji wywłaszczenia, która to możliwość w toku postępowania administracyjnego odpadła ze względu na zrealizowanie celu publicznego. W odpowiedzi na zarzut skarżącego dotyczący tego, że zrealizowano inwestycję na podstawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, wydanego na podstawie uchylonej następnie decyzji o wywłaszczeniu, co prowadzi do obejścia przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, trzeba zauważyć, iż gdyby zajęcie nastąpiło rzeczywiście bezprawnie, to fakt ten tym bardziej uzasadniałby udzielenie ochrony skarżącemu na płaszczyźnie prawa cywilnego (prawa rzeczowego). Interes prawny skarżącego jest należycie chroniony przepisami prawa cywilnego, których szczegółowe omawianie przekracza ramy niniejszego uzasadnienia. Dość powiedzieć, że ochrona cywilnoprawna przewiduje roszczenia z tytułu ochrony własności, w tym roszczenie właściciela gruntu o nabycie za odpowiednim wynagrodzeniem przez tego, kto wzniósł budynek lub inne urządzenie, działki, na której wzniesiono budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki (art. 231 § 2 kc). Skarżący wprawdzie trafnie podniósł, iż organ odwoławczy nie powołał w zaskarżonej decyzji art. 105 kpa, jako podstawy prawnej, jednakże brak przytoczenia w decyzji podstawy prawnej bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, w sytuacji gdy podstawa prawna istnieje, nie jest taką wadą, która skutkuje uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r., VI SA/Wa 1073/05, LEX nr 193908). W niniejszej sprawie niewątpliwie zachodziła podstawa z art. 105 § 1 kpa (bezprzedmiotowość postępowania) do umorzenia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż Wojewoda Wielkopolski prawidłowo uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007 r. i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie pierwszej instancji w sprawie wywłaszczenia wyżej opisanej nieruchomości skarżącego. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ M. Kwiecińska