I OSK 988/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 769/08 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 769/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] i umorzył postępowanie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta K. działając na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1, art. 115 ust. 1, 2 i 3, art. 19 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2, 3 i 8, art. 134 i art. 156 w związku z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – powoływanej dalej, jako ustawa o gospodarce nieruchomościami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – powoływanej dalej, jako Kpa), orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w obrębie [...] gm. S., oznaczonej nr dz. [...] o pow. 2,0334 ha, stanowiącej własność D. B. Nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę zapory czołowej oraz zbiornika retencyjnego wraz z towarzyszącymi obiektami i urządzeniami technicznymi w związku z realizacją inwestycji celu publicznego pod nazwą "Zbiornik retencyjny [...] na rzece P." (pkt 2, 3 decyzji). W pkt 6 i 7 decyzji organ ustalił na rzecz D. B. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł oraz określił sposób i termin zapłaty odszkodowania oraz organ zobowiązany do jego wypłaty. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania organ wyjaśnił, że zostało ono wszczęte na wniosek Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu Oddział Rejonowy w K., który pismem z dnia [...] listopada 2004 r. zawiadomił Starostę K. o potrzebie wywłaszczenia na rzecz Skarbu państwa opisanej wyżej nieruchomości. Decyzje organu I instancji w sprawie wywłaszczenia były dwukrotnie uchylane przez organ odwoławczy, zaś wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Po 272/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r. Organ ten w wyniku ponownego rozpoznania odwołania D. B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, poprzez pozyskanie aktualnej wyceny przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym organ I instancji zlecił ponowne wykonanie operatu szacunkowego na potrzeby wyceny spornej nieruchomości. W operacie z dnia [...] lipca 2007 r. sporządzonym zgodnie ze zleceniem Starosty K. rzeczoznawca K. N. ustalił wartość nieruchomości objętej postępowaniem na kwotę [...] zł. W punkcie 2.2 opracowania - "Stan Techniczno-użytkowy nieruchomości" wskazał, iż podmiot realizujący inwestycję uzyskał decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2005 r. zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W związku z powyższym zmienił się sposób zagospodarowania nieruchomości na dzień sporządzenia wyceny, tj. [...] lipca 2007 r. Wydzielona część nieruchomości objęta wyceną (działka ewidencyjna [...]) stanowi część terenu zbiornika śródlądowych wód otwartych (zbiornik retencyjny na rzece P.), który został zrealizowany w ramach inwestycji celu publicznego i oddany do użytku w 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uznał operat za prawidłowy i orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości podkreślając, iż przedmiotowa inwestycja realizuje cel publiczny wskazany w art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zostały spełnione przesłanki z art. 112 ust. 3 i art. 114 ust. 1 powołanej ustawy do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod zbiornik retencyjny na rzece P.. Zdaniem organu cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, niż przez pozbawienie praw do nieruchomości, a nabycie tych praw w drodze umowy nie było możliwe. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu odwołania D. B. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2007 r. w całości i umorzył postępowania w sprawie. Powołując się na treść art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy zaznaczył, iż decyzja wywłaszczeniowa ma umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. Tymczasem w sprawie zostało wydane zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, w konsekwencji, czego wykonano inwestycję celu publicznego polegającą na realizacji zbiornika śródlądowych wód gruntowych (zbiornika retencyjnego na rzece P.), zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego. Powołując się na poglądy orzecznictwa oraz literatury przedmiotu organ wskazał, iż z możliwości wywłaszczenia można skorzystać jedynie przed rozpoczęciem inwestycji, a jeżeli cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takiej sytuacji stosunki pomiędzy inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a jej właścicielem, kształtują się według zasad określonych w art. 224-231 Kodeksu cywilnego (dalej, jako Kc) i rozpoznanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy do drogi postępowania cywilnego. Wobec braku materialnej przesłanki z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma możliwości uregulowania stanu prawnego nieruchomości w trybie administracyjnym, czego konsekwencją jest konieczność umorzenia postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. B. zarzucił decyzji Wojewody Wielkopolskiego, iż realizacja zbiornika śródlądowych wód gruntowych (zbiornika retencyjnego na rzece P.) na nieruchomości należącej do niego, dokonana została niezgodnie z przepisami prawa. W ocenie skarżącego pozbawienie go prawa do tej nieruchomości nastąpiło z naruszeniem art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem zrealizowano cel publiczny mimo braku prawomocnej i ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu gruntu, a jedynie na podstawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zajęcie nieruchomości gruntowej i jej aktualne wykorzystywanie na potrzeby zbiornika retencyjnego na rzece P. stanowi rażące naruszenie przysługującego mu prawa własności i ze względu na to, że faktycznie pozbawiono skarżącego możliwości władania działką gruntu zajętą pod już pobudowany zbiornik retencyjny, konieczne jest wydanie decyzji w trybie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie Sądu wydanie w dniu [...] czerwca 2005 r. przez Starostę K. zezwolenia na zajęcie wywłaszczonej nieruchomości umożliwiło inwestorowi realizację celu wywłaszczenia, tj. wybudowanie zbiornika retencyjnego, który został zrealizowany i oddany do użytku w 2006 r. Oznacza to zdaniem Sądu, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji cel wywłaszczenia został zrealizowany. Powołując się na treść art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny Sąd stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa może zostać wydana jedynie przed zrealizowaniem celu wywłaszczenia, bowiem zrealizowanie inwestycji skutkuje brakiem materialnej przesłanki uzasadniającej ingerencję w prawo własności poprzez wywłaszczenie nieruchomości. Zrealizowanie celu publicznego, ze względu na który prowadzono postępowanie wywłaszczeniowe zamknęło, zdaniem Sądu organom administracji publicznej, drogę do dalszego prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której zrealizowano zbiornik retencyjny. Za właściwe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, że dalsze dochodzenie roszczeń pomiędzy inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a skarżącym, jako jej właścicielem kształtuje się według zasad określonych w art. 224 – 231 Kodeksu cywilnego. Postępowanie wywłaszczeniowe nie może służyć porządkowaniu stosunków własnościowych istniejących już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. W skardze kasacyjnej od tego wyroku D. B. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 2 Konstytucji RP poprzez faktyczne wywłaszczenie stanowiącej jego własność działki gruntu z pominięciem trybu przewidzianego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne umorzenie postępowania wywłaszczeniowego i odmowę przyznania odszkodowania, - art. 112 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegająca na niewłaściwym przyjęciu, że zrealizowanie celu publicznego stanowi brak podstaw do orzeczenia o wywłaszczeniu i przyznania odszkodowania, 2) naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej, jako p.p.s.a) w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98., poz. 1071 ze zm. powoływanej dalej, jako Kpa) poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania argumentacji Wojewody Wielkopolskiego o braku materialnych przesłanek uzasadniających wywłaszczenie. Z tych przyczyn wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew ustaleniom Sądu I instancji cel publiczny w postaci zbiornika retencyjnego na rzecze Powie został zrealizowany mimo braku stosownej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, a jedynie na podstawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Uchylenie decyzji o wywłaszczeniu winno w ocenie wnoszącego skargą kasacyjną, skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia wydanego na podstawie art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem w sprawie doszło do faktycznego pozbawienia skarżącego prawa do władania działką gruntu, której jest właścicielem, a jednocześnie wskutek wydania decyzji umarzającej postępowanie, organ administracji publicznej, przy akceptacji Sądu I instancji, nie tylko pozbawił go prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale i słusznego odszkodowania, które należy mu się na podstawie przepisu art. 21 Konstytucji RP. Za wadliwe autor skargi kasacyjnej uznał stwierdzenie Sądu I instancji, że dochodzenie roszczeń pomiędzy inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a skarżącym, jako jej właścicielem winno kształtować się na podstawie art. 224 – 2311 Kc. Skoro decyzja o wywłaszczeniu powstaje na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również, zdaniem kasatora obowiązek zapłaty słusznego odszkodowania z tego tytułu zachowuje administracyjny charakter. Jednocześnie oświadczył, że znane są mu powołane przez Sąd I instancji orzeczenia sądów administracyjnych, jednakże nie podziela on przedstawionej w nich argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej, jako p.p.s.a) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie jak i zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię sprowadzają się do oceny podstawowej kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy a mianowicie, czy zrealizowanie celu publicznego w trakcie postępowania wywłaszczeniowego stanowi podstawę do umorzenia postępowania o wywłaszczenie, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 Kpa. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż nieruchomość oznaczona, jako działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca własność D. B., stanowi aktualnie część terenu zajętego pod zbiornik retencyjny na rzecze P., który powstał w ramach realizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Zbiornik retencyjny [...] na rzecze P." i oddany do użytku został w 2006 r. Zajęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2005 r. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, decyzji tej brak jest w aktach postępowania administracyjnego, jednakże jej wydanie jak to prawidłowo stwierdził Sąd I instancji znajduje potwierdzenie w innych dokumentach, między innymi w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2007 r. (k. 297 akt adm., str 1 i 4). Postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie działki [...] trwało kilka lat z uwagi na kilkakrotne uchylenia decyzji wywłaszczeniowej, a także kontrolę wydanych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w 2006 r. Nie ulega więc wątpliwości, iż cel inwestycyjny, na którego realizację wszczęto przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe został osiągnięty. Taka sytuacja powoduje jak to słusznie stwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu bezprzedmiotowość postępowania wywłaszczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie wykładni art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzające, że jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich przypadkach stosunki między inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem kształtują się według zasad określonych w art. 224 – 231 Kc (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 242/02, publik. LEX nr 54433, z dnia 2 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1332/02, publik. LEX nr 149525, z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 272/06 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z dnia 1 października 2002 r. sygn. akt I SA 2162/00 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie bowiem w takim przypadku decyzji wywłaszczeniowej służyłoby wyłącznie do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należy wykorzystać drogę postępowania cywilnego. Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, co do błędnej wykładni prawa materialnego dotyczące art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami oraz art. 2 i 21 ust. 1 Konstytucji RP. Wnoszący skargę kasacyjną jest nadal właścicielem nieruchomości, która była przedmiotem umorzonego postępowania wywłaszczeniowego i nie może uważać się za osobę pokrzywdzoną, gdyż przepisy prawa cywilnego dają mu jako właścicielowi nieruchomości pozbawionemu jej władania, bardzo szeroką ochronę prawną, z której może skorzystać na drodze postępowania cywilnego. Art. 21 ust.2 Konstytucji RP określa, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. Ta zasada konstytucyjna wyznacza ramy ingerencji w prawo własności, z której wynikają określone konsekwencje, przede wszystkim to, że przepisy dopuszczające wywłaszczenie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Gdy więc zrealizowano cel publiczny, którego dotyczyło postępowanie wywłaszczeniowe staje się ono bezprzedmiotowe, a uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zainwestowanej na cel publiczny to już relacje cywilnoprawne. Faktycznie, jeżeli zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe to powinno ono zostać zakończone orzeczeniem zarówno, co do prawa własności jak i ustaleniem odpowiedniego odszkodowania. Jednakże, jeżeli na podstawie środków tymczasowych przewidzianych np. przepisem art. 120 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z różnych powodów zostanie zrealizowany cel publiczny, dla którego realizacji wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe to faktycznie traci ono sens i powinno zostać umorzone, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe nie służy jak to wspomniano wyżej uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział bowiem sytuacji, w której cel inwestycyjny zostanie zrealizowany na podstawie środków tymczasowych przed ostatecznym zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W aktualnej sytuacji to przede wszystkim inwestor powinien być zainteresowany uregulowaniem stanu prawnego zainwestowanej nieruchomości, gdyż poczynił nakłady na nieruchomości, której nie jest właścicielem. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.