II SA/Gd 10/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 15 listopada 2005 r., nr [...], Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla Przedsiębiorstwa "A" z siedzibą w S. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej "MN", na nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] (róg ulic [...] i [...]), składającej się z działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Organ ustalił, że do końca 2003 r. dla terenu zamierzonej inwestycji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący dla tego terenu zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z możliwością lokalizacji nieuciążliwych usług. Plan ten nie rozstrzygał, czy na tym terenie ma być realizowana zabudowa wielorodzinna czy jednorodzinna oraz czy mogą być budowane budynki wolnostojące, bliźniacze czy szeregowe. Lokalizacja na przedmiotowych działkach zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej stanowi kontynuację zabudowy sąsiadującej, to jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mimo że jest to zabudowa wolnostojąca lub bliźniacza. W uzasadnieniu organ powołał się na sporządzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest możliwe, bowiem spełnione zostały warunki wymienione w tych przepisach. Rozpoznając odwołania właścicielek sąsiadujących nieruchomości: oznaczonych jako działka nr [...] położona przy ul [...] – M. P. i działka nr [...] położona przy ul. [...] – J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 kwietnia 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił zasadność ustaleń faktycznych i prawnych sformułowanych w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że decyzja ta zawiera wszystkie obowiązkowe elementy określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powołał się na zasady wynikające z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściciel gruntu ma prawo do zagospodarowania swego terenu, w tym do jego zabudowy, zgodnie z obowiązującym prawem. Wskazał też, że odwołujące się będą mogły bronić swoich interesów na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. P., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, iż decyzje te naruszają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej powoływane: rozporządzenie - Dz.U. Nr 164, poz. 1588), a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 400/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną, a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 15 listopada 2005 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd wyjaśnił, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależnia zgodę na zagospodarowanie terenu w sposób postulowany przez wnioskodawcę od dostosowania planowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa). Tymi cechami zabudowy są w szczególności, zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy wydanego w dniu 26 sierpnia 2003 r. przez Ministra Infrastruktury, gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W celu ustalenia tych cech, co należy do obowiązku organu prowadzącego sprawę o ustalenie warunków zabudowy, wykonywana jest analiza funkcji i cech zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Sąd uznał, że wyniki analizy wskazują, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczącego zgodności formy architektonicznej planowanego obiektu z sąsiednimi budynkami. Sąd stwierdził, że "formę architektoniczną" można zdefiniować jako zbiór cech składających się na całość danego obiektu budowlanego. Na definicję tę składa się między innymi forma dachu, układ kalenicowy, ilość kondygnacji, rodzaj gzymsu lub attyki, kompozycja elewacji wraz z detalem architektonicznym i stolarką, materiał budowlany. Można przyjąć, że elementy te stanowią pewnego rodzaju minimum, jakie należy wziąć pod uwagę ustalając, czy planowana inwestycja posiada formę architektoniczną tożsamą z obiektami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że na terenie, który objęto analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, stwierdzono zabudowę mieszkaniową z usługami wbudowanymi w budynki oraz budynki wolnostojące i bliźniacze. Funkcja mieszkaniowa na przedmiotowym terenie realizowana jest zatem poprzez zabudowę mieszkaniową domami jednorodzinnymi wolnostojącymi bądź bliźniaczymi. W myśl art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) poprzez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zakwalifikowanie zabudowy szeregowej do kategorii budynku mieszkalnego nie jest równoznaczne z uznaniem, iż tego typu zabudowa jest zgodna z formą architektoniczną zabudowy sąsiedniej, gdzie przeważają budynki wolnostojące. Zabudowa szeregowa stanowi szczególny typ zabudowy. Budynek szeregowy składa się z więcej niż z dwóch segmentów, połączonych wspólną ścianą, tworzących podłużną, zwartą konstrukcję architektoniczną. Elewacja frontowa jest mocno wydłużona. Obiekt ten tworzy podłużną, zwartą bryłę o dużych gabarytach. Wynika z tego, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynku różniącego się formą architektoniczną od budynków sąsiednich. Sąd pierwszej instancji podzielił też zasadność zarzutu skarżącej co do niewłaściwego obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla analizowanego obszaru. Wskaźnik ten został ustalony w treści analizy jako średnia dwóch skrajnych wielkości (10 i 35%), a nie - jak należało - średnia procentowa ze wszystkich działek znajdujących się na terenie poddanym analizie. Ponadto, Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania na skutek niedoręczenia stronie wymaganych przepisami § 9 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r., załączników do decyzji zawierających zarówno część tekstową, jak i graficzną analizy funkcji i cech zabudowy. Uniemożliwiło to skarżącej zapoznanie się z ustaleniami "analizy" i w konsekwencji nie była ona w stanie wypowiedzieć się co do dokonanych przez organ ustaleń. Stanowiło to naruszenie przepisów art. 9, 10 i 81 K.p.a. Kierując się tymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. uchylił zaskarżoną, a także poprzedzającą ją decyzję. Powyższy wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] "B" - Sp. z o.o. w R., będąca następcą prawnym przedsiębiorstwa "A". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1538/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w sytuacji istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprzeciwia się w każdej sytuacji budowie w sąsiedztwie budownictwa jednorodzinnego, szeregowego. Takie założenie prowadziłoby bowiem do wniosku, że zasada dobrego sąsiedztwa pozwala na usytuowanie w sąsiedztwie budynków identycznych, a nie tylko podobnych w formie architektonicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej: u.p.z.p. - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy brać pod uwagę, że przepis ten stwarza ograniczenie w realizacji konstytucyjnie chronionego prawa własności i wynikającego z niego prawa do zagospodarowania własnego terenu (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) oraz prawa do zabudowy (art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wykładnia tego przepisu musi więc uwzględniać istotę prawa własności i wynikające z niego uprawnienia. Sąd odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia łącznie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wśród których warunek wymieniony w pkt 1 określony jest w doktrynie jako zasada "dobrego sąsiedztwa". Celem tej zasady jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jej istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. Dostosowanie to powinno polegać jednak na nadaniu podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech, nowej zabudowie, jaką posiada sąsiadująca zabudowa. W odniesieniu do planowanej inwestycji wyjaśniono, że budownictwo jednorodzinne wolnostojące i zbliźniaczone różni się od budownictwa jednorodzinnego szeregowego, lecz różnica ta nie może mieć decydującego znaczenia z punktu widzenia zasady "dobrego sąsiedztwa". Wszystkie te formy architektoniczne tych budynków mogą w istotnych elementach, wskazanych również w przepisach wykonawczych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogu dotyczących nowej zabudowy... (Dz. U Nr 164, poz. 1588), nie różnić się między sobą. Ponadto zauważono, iż przepisy wymienionego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wśród cech architektonicznych istotnych dla ustalenia podobieństwa architektonicznego budynków, nie określają, czy winny one być usytuowane osobno, czy ze wspólnymi ścianami. Dla rozpoznawanej sprawy nie może też pozostawać bez znaczenia fakt, że w obowiązującym do końca 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności bez określenia jej rodzaju. Uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi zostało uzasadnione także faktem niedoręczenia skarżącej załącznika do decyzji zawierającego wyniki analizy wymienionej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Podnosząc to uchybienie Sąd nie wskazał jednak, czy i w jaki sposób mogło ono wpłynąć na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. uchylenie decyzji uzasadnia tylko takie naruszenie postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z materiału sprawy wynika natomiast, iż skarżąca poznała w toku postępowania cały materiał sprawy, w tym przeprowadzoną analizę warunków zabudowy, wykorzystała tę znajomość do formułowania swoich pism i wniosków, a także, że trudno jest dostrzec związek pomiędzy stwierdzonym uchybieniem procesowym, a wynikiem sprawy. Odnośnie do zarzutu nieprawidłowego wyliczenia stopnia intensywności wykorzystania terenu na obszarze objętym analizą stwierdzono, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. nie wynika, w jaki sposób stopień intensywności wykorzystania terenu został wyliczony. Przyjęcie więc, przed wyjaśnieniem tej kwestii, że podstawą do wyliczeń były dwie tylko skrajne wielkości było przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd musi wziąć pod uwagę dyspozycję art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którą, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł 190 ustawy ma zastosowanie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, tak jak w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Sąd jest związany wykładnią prawa, zarówno w sferze prawa materialnego, jak i procesowego, dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1538/07. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., którego naruszenie stanowi główny zarzut w skardze, określa zasady tak zwanego prawa dobrego sąsiedztwa, uzależniając możliwość zabudowy działki od zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. nr 164, poz. 1588) określono sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wskazane parametry mają stanowić punkt wyjścia do oceny cech, jakim odpowiadać winna nowa zabudowa w stosunku do już istniejącej na terenie planowanej inwestycji. Celem bowiem wskazanej powyżej zasady dobrego sąsiedztwa jest zapewnienie ładu przestrzennego, a jego istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, iż dostosowanie to powinno polegać na nadaniu podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech nowej zabudowie w stosunku do już istniejącej. Analiza cech zabudowy dokonywana w ramach art. 61 ust. 1 u.p.z.p. służyć ma takiemu ukształtowaniu przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Podkreślić również należy, iż przy wykładni przepisu art. 61 u.p.z.p. trzeba wziąć pod uwagę, że przepis ten stwarza ograniczenie w realizacji konstytucyjnie chronionego prawa własności i wynikającego z niego prawa do zagospodarowania własnego terenu (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) oraz prawa do zabudowy (art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Istota rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy planowana zabudowa szeregowa różni się od zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej w stopniu, który uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny przesądzając tą kwestię stwierdził, że budownictwo jednorodzinne wolnostojące i zbliźniaczone różni się od budownictwa jednorodzinnego szeregowego, lecz różnica ta nie może mieć decydującego znaczenia z punktu widzenia zasady "dobrego sąsiedztwa". Powyższe formy architektoniczne tych budynków mogą w istotnych elementach, wskazanych również w przepisach wykonawczych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie różnić się między sobą i nie powodować dysharmonii ładu przestrzennego. Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż zabudowa sąsiadująca z planowaną inwestycją w dużej części charakteryzuje się gabarytami znacznie przewyższającymi planowaną zabudowę szeregową, a ponadto różni się wielością kondygnacji i wielorodnością geometrii dachu. Analiza form i gabarytów zabudowy sąsiedniej prowadzi do wniosku, że warunki zabudowy ustalone w zaskarżonej decyzji dają możliwość realizacji mniejszych, choć zestawionych w szereg, zabudowań w stosunku do budynków już istniejących. Ze wskazanego rozporządzenia nie wynika również, aby cechą istotną dla ustalenia podobieństwa architektonicznego budynków było ich graniczenie wspólnymi ścianami, jak to się dzieje w przypadku zabudowy szeregowej, bądź osobne usytuowanie, jak w sytuacji zabudowy wolnostojącej. W kontekście powyższego odmowa ustalenia warunków zabudowy z powodu istotnej równicy w formie architektonicznej zabudowy planowanej i istniejącej nie znajdowałaby uzasadnienia, w szczególności w sytuacji, gdy spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obliguje organ administracji do ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Odnosząc się do sposobu wyliczenia stopnia intensywności wykorzystania terenu w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż przyjęcie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie maksymalnie 25% jest wynikiem analizy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dokonanej w wyznaczonym obszarze analizowanym, obejmującym około 40 działek, a nie jest efektem przyjęcia ujawnionych w analizie skrajnych wartości 10% i 35%. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami procesowymi i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, a decyzje wydały na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie ich wydania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.