I OSK 1258/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2009r. sygn. akt II SA/Wa 1523/08 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów zakwaterowania i wyżywienia z tytułu szkolenia za granicą oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1523/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. R., uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów zakwaterowania i wyżywienia z tytułu szkolenia za granicą. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], odmawiającą J. R. wypłacenia należności z tytułu zwrotu kosztów wyżywienia oraz kosztów zakwaterowania podczas odbywania przez niego w trybie stacjonarnym studiów podyplomowych w Ogólnowojskowym Kolegium Obrony w Paryżu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] J. R. został skierowany w okresie od dnia 3 lutego 2003 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. do odbycia studiów podyplomowych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, żołnierzom skierowanym do akademii i szkół oraz na kursy za granicę przysługiwało uposażenie i inne należności. Stosownie natomiast do § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 6 września 2001 r. w sprawie określenia wysokości uposażenia oraz szczegółowych warunków ustalania i wypłacania innych należności pieniężnych żołnierzom skierowanym do akademii i szkół lub na kursy za granicę oraz organów właściwych w tych sprawach, żołnierz skierowany na szkolenie za granicę otrzymywał: 1) stypendium miesięczne na pokrycie kosztów utrzymania za granicą oraz kosztów wyżywienia w przypadku nieotrzymania przez żołnierza bezpłatnego wyżywienia, a także na zakup niezbędnych pomocy szkolnych i naukowych, 2) zwrot kosztów zakwaterowania, w razie nieotrzymania bezpłatnego zakwaterowania w okresie szkolenia. Minister podniósł również, że porozumienie pomiędzy Ministrem Obrony Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej a Ministrem Obrony Republiki Francuskiej z dnia 15 czerwca 1992 r. w sprawie ustanowienia współpracy w dziedzinie obronności stanowiło w art. 4, że strona przyjmująca pokrywa koszty kształcenia stażystów i słuchaczy wyższych szkół wojskowych na warunkach, określonych właściwymi prawami danego państwa. Zdaniem organu, z powyższego wynika, że strona polska nie była zobowiązana do wypłaty powyżej określonych świadczeń. Organ wskazał też, że w dniu 4 kwietnia 2002 r. została podpisana umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Francuskiej o współpracy w dziedzinie obronności, której postanowienia zmieniły zasady finansowania szkoleń i studiów na uczelniach Stron umowy. Zgodnie z art. 13 pkt 1 tej umowy, o ile Strony nie postanowią inaczej, w dziedzinie szkolenia, Państwo wysyłające pokrywa koszty transportu członków personelu wojskowego i cywilnego w obie strony, do punktu wjazdu na terytorium Państwa przyjmującego i w drodze powrotnej, od punktu wyjazdu z terytorium Państwa przyjmującego oraz pokrywa należne im świadczenia, wynikające z przepisów Państwa wysyłającego. Strony umowy w art. 14 postanowiły, że w celu jej wykonywania mogą być zawierane szczegółowe porozumienia. Na zasadzie wzajemności strona francuska nadal wypłacała oficerom polskim studiującym w Paryżu, stypendium na pokrycie kosztów zakwaterowania i wyżywienia. Organ podał, że z pism Attache Obrony przy Ambasadzie Francji w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r. oraz z dnia 18 października 2007 r. wynika, że J. R. nie korzystał podczas pobytu we Francji z nieodpłatnego zakwaterowania i posiłków, natomiast w okresie od lutego 2003 r. do czerwca 2004 r. strona francuska wypłaciła mu stypendium w łącznej kwocie 15.746,98 euro oraz "świadczenie rodzinne" w łącznej wysokości 2500,12 euro. Wypłacone świadczenia wynikały z przyjętego przed skierowaniem oficera zobowiązania do pokrycia kosztów jego wyżywienia i zakwaterowania. Z powyższych pism - zdaniem organu wynika, że świadczenia te zostały wypłacone oficerowi z przeznaczeniem "w szczególności na mieszkanie i wyżywienie". Natomiast wypłacone oficerowi przez stronę polską stypendium przeznaczone było na pokrycie przez niego kosztów utrzymania za granicą, a także na zakup niezbędnych pomocy szkolnych i naukowych, przy czym niemożliwe jest określenie udziału poszczególnych kosztów w kwocie przyznanego stypendium. Reasumując organ podkreślił, że nie do zaakceptowania jest sytuacja wysuwania przez oficera roszczeń o przyznanie świadczeń, które otrzymał, choćby od innego podmiotu, jednak na podstawie porozumienia tego podmiotu z podmiotem zobowiązanym do ich spełnienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji wskazał, że organ nie ustalił charakteru otrzymanego przez skarżącego od strony francuskiej świadczenia pieniężnego podczas jego pobytu we Francji. Kwestia ta, w ocenie Sądu, nie została przez organ wyjaśniona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości i nie poparta wystarczającymi dowodami. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że w ramach realizowanej przez strony współpracy, strona francuska zobowiązała się do pokrycia kosztów związanych z wyżywieniem i zakwaterowaniem skarżącego w okresie odbywania przez niego studiów podyplomowych na terytorium Republiki Francuskiej. Podejmowane w tym zakresie działania Ministra Obrony Narodowej RP, a w szczególności przesłuchania świadków, wymiana korespondencji z Attache Obrony przy Ambasadzie Francji w Warszawie nie wyjaśniły tych wątpliwości. Z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie wynika, że strona francuska przekazała dokumenty, które mogą być nowymi dowodami w sprawie. Fakt ten przesądza, o tym, że istnieje możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, zezwalającego na całkowite wyjaśnienie istniejących wątpliwości, dotyczących spornego świadczenia. Organ powinien również wyjaśnić charakter prawny podpisanych przez Ministra Obrony Narodowej porozumień, tzn. czy zostały np. ratyfikowane, bo tylko takie mogą stanowić źródło powszechnie obowiązującego prawa o czym przesądza art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Obrony Narodowej. Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia sądowi I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 140 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie okoliczności udowodnionych zeznaniami świadków i przyjęcie, że pewne okoliczności mogą być udowodnione tylko dowodami z dokumentów; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez przyjęcie, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 80 kpa poprzez przyjęcie, że organ nie udowodnił, iż strona francuska zgodnie z dokonanymi ustaleniami pokrywała koszty zakwaterowania i wyżywienia ppłk R. podczas pobytu we Francji oraz jaki charakter miały wypłacane przez stronę francuską świadczenia. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że wprawdzie organ nie przedstawił bezpośrednio dowodu na istnienie oferty strony francuskiej o określonej treści, ale w ocenie organu, kwestia ustaleń dotyczących ponoszenia kosztów wyżywienia i zakwaterowania oficera została w postępowaniu wykazana dowodami pośrednimi. Z dokonanych ustaleń wynika, że kwestie dotyczące zakwaterowania i wyżywienia podczas pobierania nauki we Francji zostały ze stroną francuską uzgodnione i oficerów zapoznano z tymi ustaleniami przed wyjazdem na szkolenie. Ponadto, pisma otrzymane od strony francuskiej w toku postępowania potwierdzają, że wypłacone przez uczelnie kwoty przeznaczone były na pokrycie kosztów zakwaterowania i wyżywienia. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł J. R., wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w chwili wyjazdu do Francji nie było żadnych umów, porozumień, czy też innych dokumentów, które zwalniałyby stronę polską z obowiązków wynikających z umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Francuskiej o współpracy w dziedzinie obronności z dnia 4 kwietnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej, którą oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany w sposób nieprecyzyjny. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisu art. 140 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie ma jednostki redakcyjnej oznaczonej § 4. Z tego względu zarzut ten nie podlega rozpoznaniu, gdyż jak wyżej podniesiono Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i wskazanych w niej podstaw. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zauważyć należy, że są one także nieuprawnione. Z treści § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 6 września 2001 r. w sprawie określenia wysokości uposażenia oraz szczegółowych warunków ustalania i wypłacania innych należności pieniężnych żołnierzom skierowanym do akademii i szkół lub na kursy za granicę oraz organów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 102 poz. 1121 ze zm.), wynika, że żołnierz skierowany na szkolenie za granicę otrzymuje stypendium miesięczne na pokrycie kosztów wyżywienia (pkt 1), a także zakwaterowania (pkt 2) w sytuacji nieotrzymania tych świadczeń nieodpłatnie. W sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący został skierowany na szkolenie do Francji w dniach od 3 lutego 2003 r. do 30 czerwca 2004 r. oraz to, że strona polska wypłaciła mu stypendium miesięczne, zaś strona francuska kwotę 18246 euro za okres pobytu na szkoleniu. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organy nie wyjaśniły, czy przed wyjazdem skarżącego, dokonano ustaleń pomiędzy stroną polską, a stroną francuską w kwestii bezpłatnego wyżywienie i bezpłatnego zakwaterowanie dla stypendysty. W tej kwestii brak jest jakichkolwiek dokumentów tak w aktach administracyjnych jak i w aktach osobowych skarżącego. Brak ustaleń w tej materii nie pozwala wyjaśnić jaki był cel przyznanego przez stronę polską stypendium. Ustalenie tych faktów jest tym bardziej trudne, że w aktach sprawy brak jest stosownej decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolenia Wojskowego, która stosownie do § 4 ust. 5 cytowanego rozporządzenia powinna być przez organ podjęta i wskazywać w jakiej wysokości środki strona polska zobowiązała się zabezpieczyć skarżącemu i z jakiego tytułu podczas jego pobytu za granicą. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że pisemna oferta strony francuskiej co do ponoszenia kosztów pobytu polskich oficerów podczas szkolenia we Francji istnieje, nie została w żaden sposób uprawdopodobniona przez organ, który dysponując dokumentem kluczowym do rozstrzygnięcia sprawy nie dołączył go do akt. Należy w tym miejscu zauważyć, że skarżący zaprzecza istnieniu takiego dokumentu, zatem dowód z przesłuchania świadków nie jest środkiem dowodowym, który w sposób jednoznaczny może przemawiać za zmianą oceny stanu sprawy przyjętą przez Sąd I instancji. Z tego względu zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 i 80 kpa poprzez przyjęcie, że organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji także zasadnie stwierdził, że organy nie ustaliły charakteru otrzymanego przez skarżącego od strony francuskiej świadczenia pieniężnego w wysokości 18246 euro. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla sprawy, gdyż od jej wyjaśnienia zależy czy w sprawie znajdą zastosowanie przepis § 2 pkt 1 i 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 6 września 2001 r. Dla ustalenia charakteru tego świadczenia pomocna mogłaby okazać się ocena pisma attache wojskowego ambasady francuskiej znajdującego się w aktach sprawy. Organy administracji nie ustosunkowały się do treści tego pisma, choć wynika z niej, że wypłacane przez stronę francuską środki stanowiły rodzaj pomocy finansowej, wobec podanych w tym piśmie kosztów wynajęcia mieszkania oraz cen wyżywienia, w kontekście wysokości otrzymanego od strony polskiej stypendium. W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione co prowadzi do jej oddalenia na zasadzie art. 184 p.p.s.a.