II SA/Wa 1607/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Bronisław Szydło (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości w całości [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił M. P. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ust. 1 oraz 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U Nr 100, poz. 918 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że M. P. jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej. Wyżej wymieniony mieszka w domu jednorodzinnym w K. przy ul. [...], do którego tytuł prawny posiadają jego teściowie. W wyniku dziedziczenia po zmarłym ojcu uzyskał 1/6 udziału w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego, położonego w K. przy ul. [...]. Organ wskazał, że zgodnie z § 1 ust 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają spółdzielczego lokalu mieszkalnego. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. podniósł, że fakt posiadania przez M. P. tytułu prawnego do wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego powoduje, że w świetle § 1 ust 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia nie jest on osobą uprawnioną od równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto organ ocenił, że w tej sytuacji nie ma znaczenia, czy lokal, którego jest on posiadaczem spełnia należne funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie można było zastosować § 1 ust 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia, albowiem M. P. nie zajmuje lokalu uzyskanego w wyniku dziedziczenia. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania M. P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...]9 sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji podtrzymał argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.. Wskazana wyżej decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że obowiązująca dla funkcjonariuszy norma zaludnienia wynosi 7 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę, a lokal mieszkalny, który odziedziczył nie spełnia jej. W lokalu tym wypada bowiem 4,17 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Wskazując na tą okoliczność, skarżący podniósł, iż zgodnie § 1 ust. 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Stosownie natomiast do § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1- 9. Powołany wyżej przepis rozporządzenia nie odnosi się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby prowadzić do wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w tym przypadku tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Stąd też, przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przepisy ustawy o Policji przewidują trzy formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów stanowiące realizację przysługującego im prawa do lokalu. Obok przydziału lokalu mieszkalnego należą do nich również prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94) oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Podstawową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego jest przede wszystkim przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności wskazane wyżej świadczenia pieniężne. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże ma charakter pochodny do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 cytowanej ustawy. Oznacza to, iż może on być przyznany i wypłacony dopiero wówczas, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego ma więc charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji przyznającej lokal mieszkalny. Biorąc pod uwagę, iż przesłanką otrzymania lokalu mieszkalnego są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust.1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy). Skoro więc policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 387/08 oraz I OSK387/08 (wyroki niepublikowane). Posiadanie lokalu, który nieodpowiada przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia będzie wykluczało prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wrażonym w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08 (ONSAiWSA 2008/5/78) policjantowi przysługiwało będzie wówczas jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W tej sytuacji, wydane w niniejszej sprawie decyzje odmawiające przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu z uwagi na posiadanie przez skarżącego 1/6 udziału w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego zostały wydane z naruszeniem art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 oraz 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, iż powierzchnia mieszkalna odpowiadająca udziałowi skarżącego w przedmiotowym lokal mieszkalnym nie odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia. Dodatkowo należy wskazać, iż fakt posiadania przez skarżącego lokalu nie powoduje również, że zostaje spełniona negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie równoważnika za brak lokalu, określona w § 1 ust 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia. Skarżący ani nie zajmuje lokalu mieszkalnego uzyskanego w wyniku dziedziczenia, ani też lokal ten nie odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Jednocześnie należy wyjaśnić, że Sąd nie mógł uwzględnić zawartego w skardze wniosku o zasądzenia kosztów postępowania, albowiem skarżący korzysta z ustawowego zwolnienia z obowiązku uiszczania kosztów sądowych, stosownie do treści art. 239 pkt 1 lit. d ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z akt sądowych sprawy nie wynika również, aby skarżący w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie poniósł koszty postępowania, o jakich mowa w art. 205 § 1 powołanej ustawy.