II SA/Po 1045/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. N. na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia 31 marca 2004 r. nr 258 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska M. N. – właściciel działki nr (...) położonej w Koninie w rejonie (...) po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniósł do Sądu skargę na uchwałę nr 258 Rady Miasta Konina z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, w części dotyczącej rejonu Chorzeń III, w prawobrzeżnej części miasta, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości lub w zakresie przepisu § 5 pkt 13. W pierwszym rzędzie skarżący zarzucił, że Rada Miasta Konina nie miała podstaw do stosowania w niniejszej sprawie zasad i procedury planistycznej określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ uchwalenie kwestionowanego planu miało miejsce w czasie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet jednak i powołane przez Radę przepisy art. 8 ust. 1-2, art. 10, art. 26, art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie upoważniły organu Gminy, do ustanowienia jakichkolwiek ograniczeń w użytkowaniu terenów objętych kwestionowanym planem. Za szczególnie niekorzystną, bo stanowiącą "istotną przeszkodę realizacji inwestycji, jaką jest budowa pawilonu handlowego branży obuwniczej, obecnie na etapie stanu surowego zamkniętego" skarżący uznał definicję usług nieuciążliwych zawartą w § 5 pkt 13 kwestionowanego planu. Przepis ten bowiem limituje ilość zatrudnionych w obiekcie do 3 osób pracujących na jednej zmianie (nie licząc właściciela) oraz zakazuje wjazdu na teren nieruchomości pojazdów o ładowności powyżej 3 ton. Zdaniem skarżącego, uregulowanie to narusza konstytucyjne zasady: równego traktowania obywateli prze z władze publiczne i swobody dysponowania własnością (art. 8 i 103) a także art. 8 i 103 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) wprowadzające zasadę wspierania rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, między innymi poprzez tworzenie korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Skarżący poinformował, że w odległości około 150 m od jego nieruchomości znajdują się inne działki o tym samym co jego działka przeznaczeniu (UN), które jednak nie posiadają wskazanych limitów zatrudnienia i ładowności pojazdów. W ocenie skarżącego, § 5 pkt 13 planu jest niespójny z innym zapisem tego planu, umożliwiającym budowę lokalu o powierzchni minimalnej ok. 800 m2 w parterze, z możliwością budowy trzykondygnacyjnego budynku, czyli o łącznej powierzchni 2.400 m2 . Przepis umożliwiający zatrudnienie w tym obiekcie maksimum 3 osób na 1 zmianie (nie licząc właściciela) jest "całkowicie oderwany od realiów". Podobnie skarżący ocenił zawarte w tym przepisie ograniczenie wjazdu na teren nieruchomości pojazdów o ładowności przekraczającej 3 tony. W podsumowaniu skarżący stwierdził, że muszą istnieć granice dowolności organu przy ustaleniu ograniczeń w sposobie użytkowania terenu na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta Konina wniosła o odrzucenie skargi – jako przedwczesnej – względnie o jej oddalenie. Na przedwczesność skargi wskazuje korespondencja między Radą a skarżącym – pismem z dnia 15 października 2008 r. skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwaleniem kwestionowanego planu, sesja dla rozpatrzenia tego wniosku wyznaczona została na dzień 20 listopada 2008r. (o tym skarżący został powiadomiony 17 listopada 2008 r.), a skarżący złożył skargę na uchwałę w tym przedmiocie już w dniu 15 listopada 2008 r. Na merytoryczną bezzasadność skargi, w ocenie Rady Miasta Konina, wskazuje fakt, iż do sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego przystąpiono na podstawie uchwały z dnia 25 kwietnia 2001 r. Dnia 12 października tegoż roku skarżący zgłosił zarzut do projektu planu wnosząc o przeznaczenie swojej działki pod działalność usługowo – handlową i zarzut ten został uwzględniony, bowiem jego działkę nr 337 przeznaczono w kwestionowanym planie pod usługi nieuciążliwe. Uchwała nr 258 opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 maja 2004 r. Nr 73, poz. 1597 (w odpowiedzi na skargę błędnie podano jako roku publikacji 2009). Żadne prawa, w tym także prawo własności nie ma charakteru absolutnego i dopuszczalne jest jego ograniczenie. Zgodnie z art. 64 Konstytucji, własność może być ograniczona w drodze ustawy. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Przepis art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie określa, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności. Nie jest słuszny zarzut skarżącego, że inne tereny oznaczone w przedmiotowym planie symbolem UN (usługi nieuciążliwe) nie posiadają ograniczenia objętego kwestionowanym § 5 pkt 13. Skarżący przeoczył, Ze wskazane przez niego inwestycje były realizowane na zasadach poprzedniego planu. Natomiast skarżący wystąpił o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego z miejscami postojowymi dnia 24 grudnia 2007 r., a więc po ponad trzech latach obowiązywania planu i takie pozwolenie uzyskał w dniu 31 stycznia 2008 r. składając wniosek o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego branży obuwniczej o powierzchni sprzedaży 399,52 m3, powierzchni zabudowy 811,50 m2, powierzchni użytkowej 772,88 m2 i kubaturze 3.909,80 m2 Skarżący miał wiedzę o ograniczeniach, które wprowadza miejscowy plan odnośnie lokalizacji usług nieuciążliwych. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 25 marca 2009 r. M. N. podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty i oświadczył, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości od 12 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut przedwczesności skargi okazał się chybiony. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 15/07 (Lex nr 351169), analiza art. 101 ust. 3ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 35 k.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania, które nadto byłoby przeszkodą do wnoszenia skargi przed załatwieniem wezwania. Z powołanych przepisów wynika tylko tyle, że organ Gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż to określa art. 35 k.p.a.. Nie można przyjąć, że obowiązuje jednolity termin załatwienia wezwania, to znaczy dwa miesiące. Ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wnoszenia skargi z terminem do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei z art. 53 § 2 prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270. ze zm.) w skrócie p.p.s.a. - wynika, iż początek biegu terminu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi rozpoczyna się już z dniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożył dnia 14 października 2008 r., a skargę wniósł 14 listopada 2008 r. (k. 6 i k. 3akt sądowych). Także pozostałe zarzuty skargi nie mogą być uznane za zasadne. Art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daję podstawę do kontynuowania procedury planistycznej na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdy przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed 11 lipca 2003 r., podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu (bądź jego zmiany) oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu. Z akt administracyjnych wynika, że uchwała nr 545 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania została podjęta w dniu 25 kwietnia 2001 r. a projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 7 do 28 września 2001 r. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, że sądy administracyjne nie mogą oceniać zasadności poszczególnych rozwiązań planistycznych, badają jedynie zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd Administracyjny władny jest przede wszystkim do oceny, czy ingerencja gminy w przysługujące skarżącemu prawo własności jest zgodna z przepisami i adekwatna do celu, któremu ma służyć wprowadzenie tego ograniczenia. Podniesiony w skardze zarzut, że zapisy planu naruszają prawo własności skarżącego jest nieuzasadniony. Zauważyć bowiem należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie jest, wbrew przeświadczeniu skarżącego, prawem bezwzględnym. Doznaje ono ograniczeń, które dopuszcza przede wszystkim Konstytucja (art. 64ust.3) a także prawo cywilne w art. 140 k.c. przewidującym możliwość wprowadzenia w drodze ustawy ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Do takich ustaw należy powołana w kwestionowanej uchwale ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. stanowiąca, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innym przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności. Brak podstaw prawnych do przyjęcia, że skarżący przez fakt zakupu kilkanaście lat temu (w 1997 r.) przedmiotowej działki, przeznaczonej w wówczas obowiązującym planie miejscowym z 1994 r. pod parking miejski i zieleń towarzyszącą (Dz. Urzęd. Woj. Konińskiego Nr 28, poz. 185 z 25.11.1994 r.)nabył prawo do wykorzystywania jej na działalność gospodarczą, polegającą na prowadzeniu handlu w powołaniu na naruszenie jego własności czy niedopuszczalną ingerencje w zasadę swobody gospodarczej. Jak już wyżej wyjaśniono, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, w tym wprowadzenie ograniczeń w jego użytkowaniu, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący w istocie nie tyle zarzuca, iż przeznaczenie terenu jego działki pod usługi nieuciążliwe narusza jego prawo własności (bo przecież takiego przeznaczenia terenu poprzednio przewidzianego pod parking i zieleń) domagał się w zarzucie ( k. 128, 139 akt administracyjnych dotyczących uchwały nr 258) co kwestionuje – i to dopiero w trakcie budowy obiektu handlowego prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę uzyskanego w oparciu o zapisy analizowanego planu – legalną definicję tych usług zawartą w § 5 pkt13 zaskarżonej uchwały. Według tej definicji przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć "wszelką działalność gospodarczą nie wpływającą znacząco na środowisko, nie powodującą przekroczenia poziomu hałasu dopuszczonego dla danego typu zabudowy, promieniowania, zanieczyszczenia powietrza, wód powierzchniowych o podziemnych, gleby, jak również zwiększonego w sposób uciążliwy dla otoczenia ruchu samochodowego, nie wymagającą dostaw towarów samochodami o ciężkości powyżej 3 ton oraz dojazdu klientów samochodami powyżej 3 ton, a także zatrudniających równocześnie 3 pracowników (nie licząc właścicieli)". Ma rację skarżący twierdząc, że dodanie do cytowanej definicji usług nieuciążliwych obostrzeń co do ilości osób pracujących jednocześnie na jednej zmianie oraz tonażu samochodów dostawczych i samochodów klientów różni tę definicję od definicji usług nieuciążliwych zawartych w innych planach, z których wypisy skarżący składał w toku postępowania sądowego. Nie ma to jednak znaczenia dla oceny legalności analizowanej definicji, ponieważ definicje legalne zachowują moc wiążącą tylko na potrzeby tego aktu prawa miejscowego, w którym się znalazły. W zaskarżonym akcie prawa miejscowego przedmiotowa działka skarżącego, przeznaczona w chwili zakupu pod parking i zieleń, a z mocy kwestionowanej uchwały – pod usługi nieuciążliwe "UN", znajduje się w otoczeniu terenów oznaczonych symbolem MWU, MWU-2 czyli terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług nieuciążliwych, przeplatanych innymi terenami UN, na których już zrealizowane zostały bloki mieszkalne i obiekty usługowe pod rządem dawnego planu. Dlatego – jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę oraz w uchwale o nieuwzględnieniu zarzutu – kwestionowana definicja usług nieuciążliwych nie może działać wstecz, lecz dotyczyć może prowadzenia działalności usługowej na terenach objętych kwestionowanym planem, po jego wejściu w życie. Doprecyzowanie w taki sposób, w realiach konkretnych terenów, usług nieuciążliwych możliwych do prowadzenia – w ocenie Sądu – nie wykracza poza ramy dopuszczalnych ograniczeń w użytkowaniu terenu. Kwestionując te ograniczenia, jako unieumożliwiające prowadzenie działalności gospodarczej na szerszą skalę, skarżący faktycznie dąży do zmiany przeznaczenia terenu jego działki – z usług nieuciążliwych na usługi uciążliwe. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż analizowana definicja jest niezgodna z prawem, ponieważ utrudnia mu swobodne prowadzenie działalności gospodarczej. Ani bowiem Konstytucja ani żaden inny akt prawny nie zakłada prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem. Poza tym nie można wymagać zapewnienia prowadzenia działalności gospodarczej na każdym terenie należącym do właściciela. Z akt administracyjnych dokumentujących procedurę planistyczną i przebieg zdarzeń poprzedzających rozpoznanie przez Radę Miasta Konina wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa wynika, że w § 63 zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu ustalone zostały dane dotyczące warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopuszczono tam możliwość realizacji obiektów do dwóch pełnych kondygnacji zabudowy i jednej kondygnacji poddasza, do 40% powierzchni działki. Nie oznacza to jednak sprzeczności między definicją usług nieuciążliwych zawartą w § 3 ust. 15, lecz prowadzi to do wniosku, iż w analizowanym planie uznano, że uciążliwości dla pobliskich terenów budownictwa wielorodzinnego nie stanowią gabaryty obiektu budowlanego przeznaczonego do wykonywania usług nieuciążliwych, lecz skala tych usług, stwarzająca zagrożenie powstania uciążliwości polegających na nadmiernym hałasie, promieniowaniu, zanieczyszczeniu powietrza, wód powierzchniowych i podziemnych, gleby "jak również zwiększonego w sposób uciążliwy dla otoczenia ruchu samochodowego". Doprecyzowanie w kwestionowanym § 5 pkt 13 "że tak rozumiana nieuciążliwa działalność gospodarcza nie wymaga dostaw towarów i odbioru ich, przez klientów samochodami o większym tonażu niż 3 tony, wykładać należy jako wskazanie, że jeśli taka działalność na konkretnych terenach ma polegać na handlu towarami, to powinna być to sprzedaż towarów w małych ilościach, dokonywana na lokalną skalę i bez generowania uciążliwości związanych z ruchem samochodów o dużym tonażu. Dopuszczenie prowadzenia tak rozumianych usług nieuciążliwych w obiektach o 3 kondygnacyjnych (dwóch pełnych + poddasze) pozwala na konkurowanie na rynku przez należyte wyeksponowanie towarów, nie zaś – jak chce skarżący - na prowadzeniu handlu na szeroką skalę, a w konsekwencji przy zatrudnieniu większej niż 3 ilości osób na jednej zmianie i dowożenie towarów samochodami o dużym tonażu. Tak zresztą musiał rozumieć zapisy planu sam skarżący, skoro zdecydował się wystąpić o pozwolenie na budowę konkretnego obiektu na przedmiotowej działce, przeznaczonej na usługi nieuciążliwe, takie pozwolenie uzyskał i przystąpił do wykonywania robót budowlanych. Na posiedzeniu w dniu 20 listopada 2008 r., odbytym w celu rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z którego to posiedzenia protokół nr 30/08 stanowi załącznik nr 4 do odpowiedzi na skargę, a także znajduje się w aktach administracyjnych, skarżący M. N. wyjaśnił, że "w zasadzie wszystko byłoby dobrze", gdyby nie to, że ostatnio zaczęły pojawiać się w Koninie sklepy konkurencyjne tej samej branży obuwniczej prowadzone przez cudzoziemców, bądź przy wykorzystaniu obcego kapitału. Właśnie aby móc z nimi konkurować chciałby rozszerzyć asortyment i poprawić jakość usług przez zwiększenie ilości pracowników (k. 49 akt sądowych). Te same argumenty zawarte są w adresowanym do Radnych Miasta Konina piśmie Stowarzyszenia Kupców – Detalistów z dnia 30 października 2008 r. (k. 93 akt sądowych i akta administracyjne w sprawie skargi na uchwałę nr 258), potwierdzono tam powstawanie w Koninie coraz większej ilości sklepów oferujących obuwie w niskich cenach. "Aby być konkurencyjnym Pan N. musi rozszerzyć własną ofertę handlową. ż tego powodu chciałby prowadzić sklep na całej powierzchni budowanego obiektu, a nie jak początkowo zakładał, na połowie. A to wiąże się z potrzebą zatrudnienia większej ilości ludzi". Zdaniem Sądu, do zmiany czy usunięcia kwestionowanych zapisów planu, które według skarżącego – po kilku latach obowiązywania planu nie przystają już do aktualnych realiów gospodarczych nie można dążyć w trybie zaskarżenia planu obowiązującego od maja 2004 r., lecz w trybie zmiany planu. Dlatego, – na zasadzie art.151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. /-/E. Podrazik /-/B. Drzazga /-/B. Kamieńska