II SA/Ke 81/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2009r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Ke 81/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. W., uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującą W. W. dokonanie rozbiórki nadbudowanego poddasza z antresolą nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy [...] obejmującej: rozbiórkę poddasza wraz z antresolą w budynku głównym do wysokości budynku sąsiedniego usytuowanego przy [...] z zachowaniem tej samej wysokości gzymsu, kalenicy oraz kąta nachylenia połaci dachowych, rozbiórkę poddasza skrzydła budynku od strony południowej do wysokości określonej jak budynku głównego, rozbiórkę tarasu na wysokości poddasza wraz ze schodami stalowymi jako komunikację zewnętrzną z balkonu pierwszego piętra - z koniecznością wykonania dachu o pierwotnej geometrii określonej jak wyżej z wykonaniem ścian oddzielenia przeciwpożarowego 30 cm ponad powierzchnie połaci dachowych z użyciem materiałów budowlanych zapewniających bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania i w miejsce tego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazał zlikwidowanie samowolnie nadbudowanego poddasza użytkowego wraz z antresolami nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy [...], poprzez dokonanie rozbiórki: drewnianej konstrukcji więźby dachowej, nadmurowanej ściany szczytowej z cegły od strony działki należącej do M. G., wykonanych antresol, tarasu oraz schodów stalowych zewnętrznych od strony południowej (łączących taras z balkonem I piętra) oraz obniżenia dwóch kominów do pierwotnej wysokości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...], nakazującym przedłożenie ekspertyzy technicznej dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego w O. przy [...] (zamiast [...]) ówczesnym współwłaścicielom tego budynku, tj. W. W., A. C. oraz A. W. Na skutek skargi A. W/, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2000r. sygn. akt SA/Rz 2695/98 uchylił postanowienia organów I i II instancji. Organ II instancji podał, że w aktach sprawy znajduje się "Opinia Budowlana dotycząca stanu technicznego więźby dachowej na budynku mieszkalnym w O. przy ulicy [...]", opracowana we wrześniu 1998r., z której wynika, że budynek ten posiadał dwuspadowy dach konstrukcji drewnianej kleszczowo-płatwiowej, kryty blachą. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. W., A. C. oraz A. W. pozwolenia na rekonstrukcję dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy [...] w O. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Wojewody z dnia [...], z uwagi na niezgodność rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z zatwierdzonym projektem budowlanym, przewidującym zmianę kształtu dachu (wymianę jego konstrukcji nośnej) oraz nadbudowę poddasza użytkowego z antresolą i wykonanie tarasu na poziomie poddasza. Organ II instancji wskazał, że na skutek ustaleń dokonanych przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w trakcie oględzin w dniu 9 listopada 1999r., wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...], nakazujące wstrzymanie samowolnie wykonywanych robót budowlanych przez inwestora W. W. przy nadbudowie poddasza wraz z antresolą nad budynkiem mieszkalnym położonym przy [...] w O.. W trakcie oględzin stwierdzono bowiem wykonane roboty budowlane polegające na nadbudowaniu ściany szczytowej z cegły od strony działki należącej do M. G., podwyższeniu dwóch istniejących kominów oraz wykonaniu drewnianej więźby dachowej wraz z pokryciem, w wyniku czego nad budynkiem mieszkalnym powstało poddasze użytkowe mieszkalne wraz z antresolami, przy czym W. W. twierdził, że wykonane roboty miały na celu zlikwidowanie istniejącego zagrożenia (wykazanego w ekspertyzie technicznej). Organ odwoławczy ustalił, że ostateczną decyzją z dnia 12 stycznia 2000r. podjętą na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W. W. przedłożenie w terminie do dnia 30 kwietnia 2000r. stosownych dokumentów, w tym m.in. projektu budowlanego zamiennego na dokończenie robót. Uwzględniając toczące się w Sądzie Rejonowym w O. postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości na której położony jest nadbudowywany budynek, Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy, zawiesił postępowanie administracyjne. Postanowienie to uchylone zostało wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2004r. w sprawie II SA/Kr 181/01, organ podjął wówczas zawieszone postępowanie, o czym strony zostały poinformowane pismem z dnia 11 października 2004r. Na mocy postanowienia sądowego o zniesienie współwłasności zmienił się krąg stron postępowania administracyjnego, bowiem współwłaścicielem nieruchomości przestał być A. W.. Pismem z dnia 11 października 2004 r. organ I instancji ponownie wezwał W. W. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...], tj. do przedłożenia w terminie do dnia 15 marca 2005r. wymienionych w tej decyzji dokumentów. Organ II instancji podał, że z uwagi na fakt, że złożone przez W. W. dokumenty zawierały braki, które nie zostały przez inwestora uzupełnione, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] (utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]), na podstawie art. 51 ust.1 pkt 5 Prawa budowlanego nakazał W. W. doprowadzenie nadbudowanego poddasza z antresolą nad budynkiem mieszkalnym do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy ustalił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi W. W. na rozstrzygnięcie organu II instancji, wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 1081/05 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], a także decyzję Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał szereg uchybień proceduralnych w prowadzonym postępowaniu, a przede wszystkim podkreślił, że organy nie wyjaśniły, czy w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51, czy też art. 48 Prawa budowlanego, a wydane decyzje - przynajmniej w świetle przedstawionych Sądowi akt administracyjnych naruszają art. 51 ust. 5 tej ustawy. Jeśli zaś chodzi o decyzję z dnia [...] to narusza ona art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto nałożenie na skarżącego obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego bez ustalenia, jaki był stan budynku przed podjęciem przez skarżącego wykonywania robót, jak również bez uwzględnienia opinii z 1998r. przedstawiającej ten stan, nastąpiło z naruszeniem nie tylko art. 51 Prawa budowlanego ale i przepisów dotyczących kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, mającej na celu zapobieganie katastrofom budowlanym. Sąd nakazał organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalić, czy wykonane przez skarżącego prace były budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (co skutkowałoby umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie), czy też ich zakres uzasadnia zastosowanie przepisów art. 51 prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał, że powyższy wyrok jest wiążący dla stron oraz organów nadzoru budowlanego, a zatem w wykonaniu wskazówek zawartych w powyższym wyroku, Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] umorzył dotychczasowe postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, uznając je za bezprzedmiotowe. Natomiast postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W. W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy nadbudowie poddasza z jednoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku wynikającego z przepisu art. 48 ust. 3 tej ustawy, tj. przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2007r. określonych dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na nie wykonanie przez zobowiązanego w terminie nałożonego obowiązku, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał W. W. dokonanie rozbiórki nadbudowanego poddasza z antresolą nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy [...]. Na skutek odwołania inwestora, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie oraz podjęte w toku postępowania postanowienie z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a to przede wszystkim z powodu niezgodności rozstrzygnięć z obowiązującym stanem prawnym w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., w sprawie o sygn. akt P 37/06, orzekającego, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także ze względu na brak ustaleń - stosownie do zaleceń wyroku z dnia 10 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Ke 1081/05, odnośnie stanu budynku przed podjęciem przez inwestora jakichkolwiek robót na jego dachu. Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego postępowania przed organem I instancji organ ten postanowieniem z dnia [...], nakazał W. W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy nadbudowie poddasza (na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy) i nałożył na inwestora obowiązki wynikające z art. 48 ust. 3 ustawy, tj. do przedłożenia do dnia 30 września 2008r. m.in. czterech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego wraz z projektami branżowymi instalacji wod.-kan., c.o., instalacji elektrycznej oraz oceną techniczną wykonanych robót, ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z określeniem, że projekty powinny być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i opracowane przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego. W związku z niewykonaniem obowiązku organ I instancji wydał decyzję z dnia [...], na mocy której nakazano W. dokonanie rozbiórki nadbudowanego poddasza. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył W. W. podnosząc, że do wymiany dachu został zmuszony sytuacją (zagrożenie katastrofą budowlaną) i "bezmyślnością" urzędników organów budowlanych, którzy wydając błędne decyzje doprowadzili do tego, że "od jesieni 1999r. do chwili obecnej dach stoi w stanie surowym ze słabo zabezpieczonymi otworami okiennymi od deszczu i śniegu i nie było w nim wykonywanych żadnych prac, ponieważ ciągle dostaje decyzje wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, albo rozbiórki i wysokie mandaty pieniężne". Skarżący podniósł, że o złym stanie przedmiotowego dachu "INB wiedział od 1997r. i nie zrobił nic aby mu pomóc w prawnym rozwiązaniu tego problemu". Powodem zaś wymiany więźby dachowej i rekonstrukcji dachu była "wyłącznie ekspertyza dachu z 1998r. zlecona przez Kierownika Urzędu Rejonowego postanowieniem z dnia 26 sierpnia1998r.", zalecająca podjęcie prac w trybie pilnym z uwagi na zły stan techniczny dachu na budynku mieszkalnym stwarzający zagrożenie mienia i życia. Będąc zaś właścicielem przedmiotowego budynku musiał zapobiec katastrofie budowlanej i jesienią 1999r. wymienił dach zgodnie z decyzją Starosty z dnia [...] i zatwierdzonym tą decyzją projektem rekonstrukcji. Z uwagi przy tym na fakt, że przedmiotowy budynek stanowi kamienicę z XVI wieku, wszystkie prace były wykonywane w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków. W. W. podniósł również, że jego inicjatywa dotycząca rozwiązania problemu została przez organ I instancji zlekceważona, gdyż na zorganizowane przez niego w 2005r. spotkanie z udziałem projektanta i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków "nikt z INB w O. nie przyszedł i nie wyjaśnił jak załatwić ten problem". Dalsze zaś nękanie go doprowadziło kamienicę w centrum miasta do ruiny budowlanej. W. W. zarzucił ponadto, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest niezgodne z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawartymi w wyroku z dnia 10 listopada 2006r., a jego wnioski w tej sprawie są ignorowane i tłumaczone brakiem zrozumienia przez niego treści wyroku. Ustawiczne zaś zobowiązywanie go do opracowywania projektów naraża go na zbędne koszty, tym bardziej, że projekty takie przedkładał w 1999r. jak i w 2005r. i to zarówno do organu I instancji, jak i organu II instancji. Z niewiadomych przyczyn projekty te zostały mu zwrócone. Skarżący podniósł, że nie wyrażał zgody na wykonywanie przez INB kserokopii projektów, a zatem dziwi go fakt posiadania przez INB "projektu budowlanego jako inwentaryzacji powykonawczej architektoniczno - budowlanej z jednoczesnym projektem rozwiązania technicznego problemu sąsiedztwa budynków opracowaną w marcu 2005r. przez projektanta S. J.". Nakaz zaś sformułowany w sentencji decyzji, w tym nakaz wykonania dachu bez projektu, jest niezrozumiały, nieprecyzyjny, a jednocześnie nie daje mu gwarancji, że nowy dach "spełni oczekiwania" inspektora budowlanego. Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że W. W. nie posiadając pozwolenia na budowę dokonał nadbudowy poddasza użytkowego (z antresolami) nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy [...]. Z akt niniejszej sprawy, w tym z opracowanej we wrześniu 1998r. "Opinii Budowlanej dotyczącej stanu technicznego więźby dachowej na budynku mieszkalnym w O. przy ul. [...]" wynika, że budynek ten posiadał wówczas dwuspadowy dach o konstrukcji drewnianej kleszczowo-płatwiowej, kryty blachą. Organ II instancji podał, że dokumenty oraz ustalenia dokonane przez organ I instancji w trakcie oględzin w dniu 9 listopada 1999r. wskazują zatem, że zakres wykonanych przez inwestora samowolnie robót budowlanych i elementów tego budynku obejmuje wykonanie poddasza użytkowego z antresolami, którego budynek nie posiadał, w tym m.in.: podwyższenie ściany szczytowej od strony działki należącej do M. G., podwyższenie dwóch istniejących kominów, wykonanie tarasu w poziomie poddasza oraz schodów stalowych zewnętrznych od strony południowej (łączących taras z balkonem I piętra), a także wykonanie całkowicie nowej drewnianej konstrukcji więźby dachowej. Organ odwoławczy uznał zatem za zasadne postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z jednoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wobec nie wywiązania się skarżącego z powyższego obowiązku, w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przy czym przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. stanowiący podstawę do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, nie stanowi podstawy do nakazania wykonania innych robót, w tym robót zabezpieczających. W przypadku rozbiórki nakazanej w trybie tego przepisu sposób zabezpieczenia budynku spoczywa na inwestorze. Przepis ten nie daje również podstawy do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego obiektu budowlanego. Stwierdzając zatem wadliwość rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji zawierającego nakaz rozbiórki elementów budynku i jednocześnie nakaz wykonania dachu o pierwotnej geometrii oraz ścian oddzielenia przeciwpożarowego, należało decyzję organu I instancji zreformować korzystając z uprawnień, jakie daje organowi odwoławczemu przepis art. 138 ust. 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres robót samowolnie wykonanych przez inwestora ustalono na podstawie analizy porównawczej pierwotnego wyglądu przedmiotowego budynku przedstawionego w "Opinii Budowlanej.." z września 1998r., "Opinii w sprawie możliwości podziału nieruchomości w Opatowie ul. [...]" - opracowanej przez biegłego sądowego A. E. w lipcu 1999r. (zdjęcie zamieszone na str.8) oraz zdjęcia Nr 2 załączonego do pisma A. W. z dnia 3 kwietnia 2002r.(skierowanego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) z wyglądem budynku po dokonaniu nadbudowy, rysunku elewacji zamieszczonej w inwentaryzacji powykonawczej opracowanej w marcu 2005r. oraz zdjęć Nr 1, 4, 5 i 6 załączonych do pisma A. W. z dnia 3 kwietnia 2002r. Analiza porównawcza wyglądu pierwotnego budynku i wyglądu po dokonanej nadbudowie, a także ustalenia dokonane przez organ I instancji podczas oględzin w dniu 9 listopada 1999r. jednoznacznie wskazują, że po rozebraniu istniejącej więźby dachowej nad budynkiem inwestor nadbudował ścianę szczytową od strony działki należącej do M. G., podwyższył dwa istniejące kominy i wykonał całkowicie nową drewnianą więźbę dachową o zupełnie innej geometrii niż istniejąca poprzednio, wykonując przy tym antresole oraz taras połączony komunikacyjnie z balkonem I piętra schodami stalowymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że zalecenia zawarte w "Opinii Budowlanej dotyczącej stanu technicznego więźby dachowej na budynku mieszkalnym w O. przy ulicy [...]" dotyczące konieczności wymiany więźby dachowej oraz pokrycia dachowego nie upoważniały do podjęcia tych robót, z akt sprawy nie wynika bowiem, ażeby w oparciu o wskazaną Opinię zapadło jakiekolwiek rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego nakazujące ich wykonanie. Przytaczając treść art. 28 ustawy Prawo budowlane organ II instancji podał, że wprawdzie w 1999r. współwłaściciele przedmiotowego budynku ( w tym W. W.) uzyskali decyzję Starosty z dnia [...] dotyczącą pozwolenia na rekonstrukcję dachu przedmiotowego budynku, jednakże decyzja ta została uchylona w całości z uwagi na fakt, że przedłożony projekt budowlany nie przewidywał "rekonstrukcji" istniejącego dachu, ale nadbudowę tego budynku, tj. nadbudowę poddasza użytkowego z antresolą, wykonanie tarasu na poziomie poddasza oraz zmianę kształtu dachu (wymianę konstrukcji nośnej). Wobec powyższego W. W. nie dysponował decyzją udzielającą pozwolenia na wykonanie nowej więźby dachowej, jak również o taką decyzję się nie starał, a jednocześnie wykonany zakres robót budowlanych przy przedmiotowym budynku jest zupełnie inny niż wynika to z "Opinii Budowlanej ..." z 1998r. Organ odwoławczy podkreślił, że zakres ten obejmuje nadbudowę poddasza użytkowego nad przedmiotowym budynkiem mieszkalnym. Nadbudowa zaś obiektu budowlanego jest budową, o czym stanowi art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i wymaga przy tym stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, której skarżący nie posiadał, a zatem cały zakres robót budowlanych przy tym budynku został wykonany samowolnie, skarżący natomiast pomimo istnienia możliwości zalegalizowania nadbudowy z prawa tego nie skorzystał. Możliwość taka istniała bowiem w przypadku spełnienia przez skarżącego obowiązku wynikającego z postanowienia organu I-szej instancji z dnia [...] oraz wniesienia opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustalana jest w drodze odrębnego postanowienia. Organ wyjaśnił przy tym, że przyczyną zwrotu dokumentów (w tym projektu budowlanego) przedkładanych dwukrotnie w 2005r. były występujące w nich braki i wady, o czym W. W. był szczegółowo informowany przez organ I-szej instancji. W sytuacji, gdy projekt budowlany podlegał zwrotowi celem usunięcia występujących w nim wad i braków, organy nadzoru budowlanego miały prawo (a nawet obowiązek) wykonania jego kserokopii. Stanowi ona dowód w sprawie. Organ podkreślił także, że przepisy kpa ani ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie przewidują w toku prowadzonego postępowania administracyjnego "organizowania spotkań" inicjowanych przez strony. Stąd też argument dotyczący zlekceważenia przez organ I-szej instancji zorganizowanego przez skarżącego w roku 2005 spotkania z udziałem projektanta i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, organ uznał za nieuzasadniony. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w aktach niniejszej sprawy znajduje się również decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wydana na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowanego poddasza z antresolą nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy [...] przez W. W., która jest ostateczna. Obie decyzje dotyczą nadbudowy poddasza, a więc w obrocie prawnym istnieją dwie różne decyzje dotyczące tego samego przedmiotu i wydane zostały wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W przekonaniu autora skargi z dniem wydania decyzji o umorzeniu postępowania sprawa została zamknięta i nastąpiła res iudicata. W. W. zarzucił, że organy obu instancji nie kierowały się ani przepisami prawa, ani względami społecznymi, historyczno - estetycznymi ani też względami przeciwpożarowymi, ale wyłącznie chęcią dokuczenia właścicielowi kamienicy, który doprowadził ją do stanu świetności. Autor skargi odnosząc się do zawartego w decyzji nakazu obniżenia kominów do pierwotnej wysokości stwierdził, że organ nie wskazał tej wysokości oraz, że nie jest możliwe odtworzenie pierwotnej wysokości. Istniejące kominy są natomiast zgodne ze sztuką budowlaną i przepisami przeciwpożarowymi. W ocenie skarżącego, "podobnie sytuacja wygląda" przy zaleceniu likwidacji schodów przeciwpożarowych, których istnienie jest nieodzowne dla bezpieczeństwa i zgodności z obowiązującymi "przepisami prawnymi". W. W. zarzucił, że mimo jednoznacznego stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, że decyzją z dnia [...] z naruszeniem prawa nałożono na niego obowiązki i ich nie wykonanie nie mogło pociągać skutku w postaci wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, zaskarżona decyzja "okrężną drogą" prowadzi do tego samego, a więc miałby "zlikwidować to co jest konieczne i zrujnować kamienicę do stanu z 1998r." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowanyi znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zakres robót budowlanych jakie wykonał skarżący kwalifikuje je jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. 03.207.2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie zaś z tym przepisem przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Prawidłowo podkreślił organ II-giej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że W. W. dokonał nadbudowy istniejącego budynku poprzez wykonanie poddasza użytkowego. Wskazują na to: - opinia budowlana z dnia 28 września 1998r. dotycząca stanu technicznego więźby dachowej na budynku mieszkalnym w O. przy ulicy [...], obrazująca stan sprzed nadbudowy, - oględziny przeprowadzone w obecności skarżącego dnia 9 listopada 1999r., w czasie których stwierdzono, że wykonał on "nadbudowę poddasza użytkowego z antresolą" (...): "konstrukcję drewnianą dachu, więźbę dachową ze ścianą szczytową od strony p. M. G., dach kryty dachówką. Zakres remontu został przekroczony o wykonanie antresoli, ściany szczytowej – podwyższenie, wydłużenie połaci dachowych, wykonanie i wymurowanie dwóch kominów", - opinia w sprawie możliwości podziału nieruchomości w O. ul. [...] sporządzona przez biegłego sądowego A. E. z dnia 12 lipca 1999r. na zlecenie Sądu Rejonowego w O., a zwłaszcza znajdujące się tam zdjęcia obrazujące stan obiektu w dacie opracowania opinii, - kserokopii projektu budowlanego – inwentaryzacji powykonawczej architektoniczno-budowlanej z elementami projektu z marca 2005r., opisującego stan obiektu po wykonaniu przez skarżącego robót budowlanych, - liczne zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy przedstawiające budynek przy [...] w O. przed i po nadbudowie. Zakres wykonanych robót budowlanych nie był zresztą przez W. W. kwestionowany w toku postępowania administracyjnego. W trakcie pierwszych oględzin jakie odbyły się w dniu 9 listopada 1999r. skarżący podał, że "starał się zabezpieczyć budynek przed dalszym niszczeniem i likwidacją zagrożenia wynikającego z ekspertyzy technicznej wykonanej przez St. J. w 1998r." W literaturze przyjmuje się, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 57). Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy doszło do zwiększenia wysokości dotychczasowego budynku i powstania dodatkowej kondygnacji, jaką jest poddasze użytkowe (§ 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U.02.75.690 ze zm.). Prawidłowe jest zatem ustalenie organów, że w sprawie mamy do czynienia z nadbudową. Zgodnie zaś z art. 28 ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie realizowania budowy przez skarżącego (tj. w roku 1999) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29, który wymienia roboty budowlane zwolnione z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zawiera nadbudowy obiektu budowlanego - co oznacza, że aby wykonywać roboty budowlane w sposób zgodny z prawem i ustrzec się samowoli, W. W. winien był przed ich rozpoczęciem dysponować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Bezspornym jest przy tym, że decyzji takiej skarżący nie posiadał, gdyż ta, w oparciu o którą rozpoczął budowę (decyzja Starosty z [...]) została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie odwoławczym przez decyzję Wojewody z dnia [...]. W tych okolicznościach słusznie zatem oba organy uznały – wykonując w tym zakresie wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie II SA/Ke 1081/05 - że w sprawie doszło do samowoli budowlanej w zakresie części obiektu budowlanego (dotyczącej samowolnie wykonanej nadbudowy), co daje podstawę do zastosowania art. 48 ustawy. Przepis ten w aktualnym brzmieniu (po uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie P 37/06, OTK-A 2007/11/160) przewiduje możliwość legalizacji obiektów lub ich części wzniesionych samowolnie. Jeżeli bowiem budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 (czyli obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa wyżej, stosuje się przepis ust. 1, czyli organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę. Dokumenty, o których mowa w art. 33 ust.2 pkt 1 i 2 to: 1. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz 2. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty o jakich mowa w art. 33 ust.ust.2 pkt 4 oraz w art. 33 ust.3 ustawy nie dotyczą obiektu, z jakim mamy do czynienia w sprawie, a więc art. 48 ust.3 pkt 2 nie będzie miał w tym zakresie zastosowania. Do złożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust.3 skarżący został zobowiązany postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (doręczonym 11 kwietnia 2008r.), w terminie do 30 września 2008r., jednak żadnego z nałożonych obowiązków nie wykonał. W tej sytuacji zasadnie i zgodnie z prawem organ zobowiązany był do orzeczenia obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu (nadbudowanego poddasza) na podstawie art. 48 ust.1 i 4 ustawy. Zauważyć należy, że wprawdzie organ I-szej instancji w postanowieniu z dnia [...] nałożył na skarżącego obowiązek złożenia czterech egzemplarzy projektu architektoniczno – budowlanego, który jest tylko jedną z części projektu budowlanego, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 pkt 3 ustawy, jednak jak słusznie ocenił organ odwoławczy, uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro skarżący nie wykonał żadnego z nałożonych obowiązków, a zobowiązanie ograniczone do złożenia jedynie części projektu budowlanego, a nie jego całości, było mniejszym obciążeniem dla W. W. aniżeli zobowiązanie pozostające w zgodzie z art. 33 ust.2 pkt 1 ustawy. Nawiązując do zarzutów skargi podnieść należy, że nie ma racji skarżący twierdząc, że ostateczna decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowanego poddasza z antresolą nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy [...], rozstrzygnęła niniejszą sprawę administracyjną. Dla przyjęcia tożsamości sprawy administracyjnej muszą bowiem zaistnieć trzy elementy: - w sprawie występują te same podmioty, - dotyczy ona tego samego przedmiotu oraz - dotyczy tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy. Ponieważ postanowienie z dnia [...] orzekało o umorzeniu sprawy samowolnej nadbudowy poddasza prowadzonej w oparciu o art. 51 ustawy, a niniejsze postępowanie prowadzone jest w oparciu o inny przepis, a mianowicie art. 48 Prawa budowlanego, nie może być mowy o słuszności zarzutu postawionego w skardze. Jeśli chodzi o zawartą w skardze argumentację, iż organy obu instancji nie kierowały się przepisami prawa, względami społecznymi, historyczno - estetycznymi ani też względami przeciwpożarowymi, ale wyłącznie "chęcią dokuczenia właścicielowi kamienicy, który doprowadził ją do stanu świetności", to podnieść należy, że stosownie do treści art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tym znaczeniu nie mogą kierować się "względami społecznymi" czy "historyczno – estetycznymi", które – jak wynika z przebiegu postępowania w sprawie – W. W. rozumie jako usankcjonowanie samowoli budowlanej wbrew obowiązującym przepisom Prawa budowlanego, w imię zachowania dobrego stanu technicznego wiekowej kamienicy. Skarżący winien jednak pamiętać, że każde działanie mające na celu dbałość o zabytkowe budynki musi mieścić się w granicach prawa, które W. W. niewątpliwie przekroczył doprowadzając do samowoli budowlanej. Możliwość zalegalizowania wykonanych przez niego robót daje art. 48 ustawy, jednak skarżący z niej nie skorzystał nie wykonując żadnego z nałożonych obowiązków, co musiało poskutkować orzeczeniem rozbiórki. Nie można także zgodzić się ze stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja "okrężną drogą prowadzi do tego samego" czyli do przywrócenia stanu poprzedniego, co zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke 1081/05. Po pierwsze, reformatoryjna decyzja organu II-giej instancji nie zawiera nakazu "przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego", lecz nakaz rozbiórki obiektu w tej części, która została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Po drugie zaś, wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegały między innymi na zdjęciu starej więźby dachowej, a to właśnie jej stan – wedle znajdującej się w aktach opinii budowlanej z 1998r. – wskazywał na daleko posuniętą korozję biologiczną, stanowiąc niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. W tej sytuacji nie ma zatem mowy o tym, aby wykonanie zaskarżonej decyzji powodowało powrót do stanu zagrożenia wynikającego ze złego stanu technicznego więźby dachowej, co zanegował Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Ke 1081/05. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku, o jakim mowa wyżej. Podkreślenia przy tym wymaga, że zmiana przez organ odwoławczy decyzji organu I-szej instancji była prawidłowa i zgodna z art. 48, który nie przewiduje możliwości nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w decyzji orzekającej o rozbiórce obiektu budowlanego. Jeśli chodzi o nałożony w zaskarżonym rozstrzygnięciu obowiązek dotyczący "obniżenia dwóch kominów do pierwotnej wysokości", to podkreślić należy, że brak sprecyzowania tej wysokości nie ma wpływu na wynik sprawy (czyli konieczność orzeczenia rozbiórki), a na podstawie zebranych w sprawie dowodów, o jakich była już mowa na wstępie, można bez trudu tę "pierwotną" wysokość określić. Podnoszona w skardze okoliczność, że "istniejące kominy są zgodne ze sztuką budowlaną i przepisami przeciwpożarowymi", nie ma przy tym znaczenia wobec faktu, że zostały one wzniesione samowolnie – tak jak wszystkie inne roboty budowlane w ramach nadbudowy. To samo dotyczy schodów przeciwpożarowych. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.