I SA/Bd 52/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Najda – Ossowska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Asesor WSA Ewa Kruppik – Świetlicka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora K. – P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora K. – P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz S. K. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w B. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania S. K. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych w ramach Planu Rozwoju obszarów Wiejskich. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny sprawy : S. K., w związku z przejęciem od ojca w drodze darowizny gospodarstwa rolnego - w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. W biurze Agencji poinformowano stronę, iż jego wniosek zastąpi wniosek ojca E. K. z dnia [...] pod warunkiem, że wniosek ojca zostanie wycofany. Zgodnie z powyższym ojciec skarżącego w tym samym dniu wycofał swój wniosek. Następnie skarżący w dniu [...] r. przełożył do swojego wniosku plan dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE, kopię aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] r. Repertorium [...] oraz oświadczenie o chęci kontynuacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania opracowanym przez poprzedniego posiadacza. W tym samym dniu, ojciec zainteresowanego, otrzymał z Agencji informację o możliwości przejęcia płatności przez następcę prawnego , w sytuacji gdy przeniesienie posiadania nastąpiło w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji. Ta możliwość wynikła z nowelizacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 17 , poz. 142 ze zm.). W związku z czy skarżący ponowił swoje żądanie składając w tym samym dniu stosowny wniosek. W odpowiedzi Kierownik Biura Powiatowego Agencji ustalił, iż postępowanie w sprawie wniosku złożonego przez poprzedniego właściciela zostało umorzone wskutek cofnięcia wniosku. W związku z czym decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił przyznania dofinansowania. W uzasadnieniu przytoczył przepis § 7 a ust.1 rozporządzenia , zgodnie z którym w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności – nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, albo innej umowy, płatność przysługuje temu podmiotowi, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego podmiot ten złoży wniosek o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek poprzedniego posiadacza(...). Organ dodatkowo wskazał, iż stosownie do art.30 § 4 Kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Organ mając na względzie fakt, że postępowanie w sprawie wniosku poprzednika wskutek wycofania wniosku zostało w dniu [...]. umorzone odmówił przyznania płatności. Skarżący w odwołaniu zarzucił wydanej decyzji naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj : art. 7, 8, 9 i 30 § 4. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w związku z brakiem rozwiązań prawnych dotyczących przejęcia płatności w chwili przejęcia gospodarstwa udał się do biura Agencji w celu załatwienia sprawy. Tam został zapewniony o możliwości uzyskania płatności, w związku z czym złożył wniosek, a poprzedni posiadacz gospodarstwa wycofał swoje podanie. Podał, ze po informacji o nowelizacji przepisów umożliwiających przejęcie płatności złożył kolejny wniosek w dniu [...]., który przyjęto bez zastrzeżeń i zapewniono go, że nie ma przeszkód do uzyskania płatności. Wskazał, iż w chwili przekazania jemu gospodarstwa rolnego toczyło się postępowanie w sprawie dotacji, które zostało umorzone, gdy ojciec wycofał wniosek, działając według wskazówek pracownika Agencji. Organ II instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podtrzymując argumentację Kierownika BP. W skardze do Sądu skarżący po raz kolejny wskazał argumenty, które przytoczył w odwołaniu, podkreślił, że działał zgodnie z zaleceniem Biura Powiatowego Agencji, a dowodem udzielenia błędnej informacji przez organ jest pismo informujące jego ojca o zmianie przepisów rozporządzenia. W ocenie skarżącego należało wówczas poinstruować dotychczasowego właściciela, aby złożył wniosek o uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania, co skutkowałoby przejęciem płatności przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 października 2007r. I SA/Bd 604/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP w B. Nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzję Kierownika BP w B. z dnia [...] r. nr [...]umarzającą postępowanie w sprawie wniosku poprzednika skarżącego. Od ww. wyroku została przez organ wniesiona skarga kasacyjna, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r. II GSK 273/08 została oddalona. Organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek skarżącego w dniu [...]r. wydał decyzję negatywną dla wnioskującego z uwagi na naruszenie przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia, stwierdzając upływ terminu dla realizacji przedsięwzięcia. W odwołaniu strona wyraziła stanowisko, zgodnie z którym pozytywny wynik kontroli winien wywołać korzystne dla niej rozstrzygnięcie. Tym samym przesądzenie o skutku kontroli pozbawiałoby ją sensu. Skarżący podniósł, iż nie przyczynił się do zaistniałego stanu, a organ prowadzący postępowanie prawie przez dwa lata winien sam rozwiązać problem przyznania płatności, po terminie realizacji przedsięwzięcia. Dyrektor nie uznał powyższej argumentacji i utrzymał w mocy podjęte w I instancji rozstrzygnięcie. Organ podał, że wnioskujący zadeklarował dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Zadanie to miało być realizowane poprzez wyposażenie gospodarstwa w płytę gnojową o powierzchni [...] m2 oraz w zbiornik na gnojówkę o pojemności [...] m3. Organ przywołał § 6 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym, przedsięwzięcia, o których mowa w § 3 pkt 3 lit. a tiret pierwsze, niewykonane w terminie określonym w ust. 2 pkt 2 lit. a, realizuje się nie później niż do dnia 31 lipca 2008 r. Producent winien wykonać zatem zadeklarowane przedsięwzięcie do końca lipca 2008 r., a ponadto złożyć stosowne oświadczenie najpóźniej 14 sierpnia 2008 r. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 3 pkt 1 i 2 powyższego rozporządzenia druga rata płatności wypłacana jest jeżeli producent: zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego co najmniej 4 EJW (ESU) w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 roku ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 18.08.1985, ze zm.) oraz złożył Kierownikowi BP ARiMR, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia oraz o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU). § 10 ww. aktu wykonawczego stanowi z kolei, iż pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia. Natomiast z treści § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia wynika a contrario, że w takiej sytuacji nie podlega wypłacie druga rata płatności. W związku z powyższym organ uznał, że wnioskodawca w jego sytuacji, nie miałby możliwości zrealizowania deklarowanego w planie dostosowania przedsięwzięcia. Wydanie decyzji o przyznaniu wnioskodawcy pomocy wiązałoby się z koniecznością jej zwrotu . W uzasadnieniu organ zawarł rozważania odnośnie charakteru terminu materialnoprawnego, którym jest termin wskazany w § 6 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, wyjaśniając, że nie podlega on przywróceniu. Jego upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia przysługującego określonemu podmiotowi. Termin ten ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację określonego prawa podmiotowego. Wygaśnięciu danego uprawnienia po upływie terminu prekluzyjnego jest bezwzględnie wiążące i podlega uwzględnieniu z urzędu. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w I oraz II instancji. Zarzucił naruszenie § 7a rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 17 , poz. 142 ze zm.). Ponownie podniósł, że postępowanie zostało prowadzone w sposób przewlekły, a jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania. Odwołując się do dyrektyw zawartych w wyrokach sądów oraz obowiązującego rozporządzenia kwestionuje krzywdzącą dla niego ponowną weryfikację wniosku, zgodnie z którą termin, wskazany w § 6 ust.3 cytowanego rozporządzenia nie podlega przywróceniu. Zdaniem skarżącego uchylenie decyzji z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania jest równoznaczne z usunięciem przeszkody, na którą powołał się organ w negatywnych dla niego decyzjach. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia : • przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, • przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, • albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) • lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy p.p.s.a., doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Powiatowego Biura Agencji odmawiająca S. K. przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy należy przede wszystkim zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, wniesionej przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2008 r. II GSK 273/08 podzielił pogląd tut. Sądu, iż w sprawie zachodziła tożsamość sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem E. K. jak i sprawy, w której orzeczono zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją w przedmiocie uprawnień S. K., odmawiającą przyznania mu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE. W stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez E. K. ([...]r.) materię wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFORG) normowało : • rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji u Gwarancji Rolnej /EFORG/ (Dz.U.UE.L 99.160.80 ze zm.); • oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji u Gwarancji Rolnej /EFORG/ (Dz.U.UE.L 04.153.30). Natomiast w ustawodawstwie krajowym obowiązywała : • ustawa z 28 listopada 2003 r. - o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), • rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich Dz.U. z 2005 r. Nr 17, poz. 142 ze zm.). Udzielaniu płatności - jako pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarantowanej EFOGR - przypisać należy charakter nie tylko podmiotowy, (odnoszący się do występującego z wnioskiem producenta rolnego), ale i przedmiotowy, (jako że dotyczy konkretnego gospodarstwa rolnego i konkretnego przedsięwzięcia, realizowanego w tym gospodarstwie). Związek przyznawanych płatności z konkretnym gospodarstwem rolnym wynika też z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), w myśl którego w ewidencji wniosków (...) zamieszcza się m.in. dane dotyczące działek rolnych objętych wnioskiem, co oznacza, że dotacja jest przyznawana na dostosowanie konkretnego gospodarstwa do wymogów UE. Udzielanie płatności następuje z uwzględnieniem zasad określonych w § 2 ww. rozporządzenia tzn. tylko do limitu tam określonego i - co jest niezmiernie istotne w punktu widzenia rozpoznawanej sprawy - według kolejności otrzymania przez ARiMR wniosków o przyznanie płatności. To oznacza, że w razie skutecznego przejęcia gospodarstwa rolnego o przyznaniu płatności decyduje data złożenia wniosku przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 36 akapit 1 ww. powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004. : "W przypadku gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeżeli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie." Sąd stwierdził, iż producent powinien wykonać zobowiązanie, które podjął, w sposób odpowiadający celowi zobowiązania i w terminie wynikającym z jego natury. Zdaniem Sądu skoro producent rolny zobowiązuje się do realizacji określonego przedsięwzięcia celem uzyskania płatności oczywistym jest, że wykonanie zobowiązania powinno nastąpić po wypłacie pierwszej raty płatności - na co wskazuje § 9 powoływanego aktu wykonawczego. Po stronie organu brak jednak uprawnienia do żądania wykonania zobowiązania. W razie niezrealizowania zobowiązania w tym czasie organ może domagać się zwrotu udzielonego (wypłaconego) wsparcia (art. 36 akapit 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) i § 10 ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r.). Dalej Sąd stwierdził, iż oczywiste jest też, że wsparcie podlegać może zwrotowi tylko, gdy zostanie przyznane i wypłacone. Nie podważa to trafności przedstawionego wyżej wywodu, że przed wydaniem decyzji, jak i przed wypłatą pierwszej raty płatności zobowiązanie podjęte przez producenta musi być ważne. W podsumowaniu Sąd stwierdził, : w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadzi to do wniosku, że S. K. stał się stroną postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego – E. K. (ojca), wszedł "w miejsce" dotychczasowej strony. Taki stan rzeczy powoduje, że sprawy z wniosków E. K. i S. K. w istocie stanowią jedną sprawę administracyjną w materialnoprawnym znaczeniu. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w pełni uprawniony był do objęcia kontrolą nie tylko zaskarżonej decyzji - odmawiającej S. K. przyznania wsparcia, ale także decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem E. K. Występujące w sprawie następstwo procesowe wskazuje zatem, że po pierwsze nie było podstaw do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem E. K., wadliwe było też przyjęcie, że wniosek S. K. wszczął nowe postępowanie (co rzutowało na wadliwą ocenę terminu jego wniesienia). Zgodnie bowiem z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) dalej p.p.s.a. , stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast w myśl art. 153 cyt. ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd ale i organ , którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Pomimo takich wniosków postawionych przez NSA organ rozpoznając ponownie sprawę nie zastosował się do zaleceń Sądu i ponownie odmówił skarżącemu przyznania pomocy tym razem podnosząc, iż skarżący nawet w wypadku przyznania pomocy nie mógłby zrealizować zobowiązania w terminie, o którym mowa w § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia tj. 30 lipca 2008r. Pomimo związania wyrokiem organ tymczasem wydaje decyzję sprzeczną z oceną sądów obu instancji stwierdzając, iż minął czas na zrealizowanie przedsięwzięcia i dlatego odmawia przyznania dotacji. Nie jest rzeczą Sądu rozstrzyganie o źródłach finansowania pomocy, której bezzasadnie odmówiono. W tym zakresie Sąd nie może zastępować organu. Rzeczą Sądu jest kontrola nad legalnością wydanych przez organy decyzji. Gdyby uznać za prawidłową zaskarżoną decyzję to zbędna była by uruchomiona cała procedura sądowoadministracyjna. Skoro wyrok Sądu I instancji został utrzymany przez Sąd wyższej instancji to oznacza przechodząc do meritum sprawy, że rolnikowi przysługiwała wnioskowana przez niego pomoc na dofinansowanie tego gospodarstwa. Skoro Sąd II instancji uznał, że liczy się wniosek złożony w dniu [...]., gdy środki finansowe jeszcze były to należy rolnikowi pomoc przyznać. Rzeczą organu było zabezpieczenie środków na wypadek uwzględnienia skargi. Nie można bowiem przerzucać skutków nieprawidłowego działania organu na rolnika i ponownie mu odmawiać pomocy. W przeciwnym razie sens traci wszczynanie całej procedury sądowo – administracyjnej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 132, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz 152 i art. 190 zdanie pierwsze cyt. ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 200 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.