II GSK 596/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J., S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2559/08 w sprawie ze skargi M. J., S. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. i S. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie zajęcia, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego Al. M. J. P. w P. w celu umieszczenia reklam, Prezydent Miasta P. wymierzył M. J. i S. J. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Agencja Reklamowa G. s.c. karę pieniężną w wysokości 7560 zł za zajęcie ww. pasa drogowego w okresie od dnia 1 marca 2006 r. do dnia 21 marca 2006 r. tj. 21 dni, przez umieszczenie 2 sztuk reklam o powierzchni 12m² każda. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, że ze sporządzonej w toku postępowania administracyjnego opinii technicznej wynika, że działka o nr ew. 269 znajduje się w pasie drogowym Al. M. J. P. w P. wraz z budynkiem trafostacji, a więc i reklamy umieszczone na tym budynku znajdowały się w pasie drogowym. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje tegoż zarządcę do wymierzenia kary. W związku z tym, wobec ustalenia, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego, poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia, organ wymierzył karę pieniężną we wskazanej powyżej wysokości. Decyzja ta została doręczona stronom 27 grudnia 2007 r. Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone za pośrednictwem organu I instancji w dniu 11 stycznia 2008 r. Odwołanie to nie zostało podpisane. Podnoszono w nim zarzuty dotyczące ustaleń, iż działka na której usytuowana była reklama należała do pasa drogowego. Skarżący wskazali, że strony najmu powierzchni reklamowej tj. E.-N. S.A. i Agencja Reklamowa G. posiadały informację, iż działka o nr ew. 269 nie znajduje się w pasie drogowym. Zwrócono także uwagę, że przyjęcie nowych granic pasa drogowego w dniu 23 sierpnia 2007 r. nie może skutkować nałożeniem kary za bezumowne korzystanie z pasa drogowego w okresie od 1 marca 2006 r. do 21 marca 2006 r., jako że jedynym źródłem informacji o sposobie użytkowania nieruchomości jest ewidencja gruntów i budynków prowadzona przez Urząd Miasta P. Powyższe względy uzasadniają wniosek, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej zwane SKO) stwierdziło, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., że odwołanie M. i S. J. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego złożenia. Organ uzasadniając wydane rozstrzygnięcie podał, że termin do złożenia odwołania upłynął dnia 10 stycznia 2008 r., a więc wniesienie go 11 stycznia 2008 r. nastąpiło po upływie terminu określonego przepisem art. 129 § 2 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że M. i S. J. nie wystąpili z wnioskiem o jego przywrócenie, nie podając przyczyn, dla których to opóźnienie nastąpiło. Na powyższe postanowienie M. J. i S. J. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarżący wskazali, że skoro wnieśli odwołanie z uchybieniem terminu, to należy uznać, że wniosek o przywrócenie terminu złożyli w sposób dorozumiany. Wypisy z rejestru gruntów, które dołączyli do odwołania otrzymali bezpośrednio przed wniesieniem odwołania. Do odwołania dołączyli wypisy z rejestru gruntów z dnia 7 i 9 stycznia 2008 r. Wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w aktach administracyjnych przesłanych Sądowi brak jest odwołania, które byłoby podpisane przez skarżących i organ odwoławczy nie był uprawniony do podejmowania czynności, bowiem niepodpisane odwołanie nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych. WSA nakazał wezwać skarżących do usunięcia braku formalnego oraz wskazał, że wobec treści skargi organ powinien odnieść się także do twierdzeń skarżących tam zawartych, a przy ewentualnym przyjęciu, że wniosek o przywrócenie terminu został skutecznie złożony, polecił zbadać istnienie przesłanek z art. 58 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie SKO w P. wezwało skarżących do usunięcia braków formalnych odwołania. Wezwanie to zostało wykonane. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. SKO w P. działając na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., ponownie stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ wskazał ponownie, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 10 stycznia 2008 r., a odwołanie zostało wniesione 11 stycznia 2008 r. i nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu. Strona nie uprawdopodobniła również braku swojej winy w uchybieniu terminu. Organ przypomniał, że w świetle orzecznictwa brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Na powyższe postanowienie M. J. i S. J. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazali, że decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. nałożyła na nich karę pieniężną w całkowicie dowolny i krzywdzący sposób, bowiem skarżący pozostawali w przekonaniu, że reklama nie znajduje się w pasie drogowym. Podkreślił, iż w wypisie z rejestru gruntów działka nr 269, na której umieszczona jest reklama, nie jest oznaczona jako pas drogowy. W tym stanie rzeczy skarżący w sposób uprawniony uznali, że zezwolenie nie jest potrzebne. Zdaniem skarżących odwołanie powinno zostać potraktowane również jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek taki może być złożony w sposób dorozumiany, albowiem skoro skarżący wnieśli odwołanie po terminie, oczywistym jest, że odwołanie zawiera wniosek o przywrócenie terminu. Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd stwierdził, że odwołanie skarżących zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, bowiem decyzja organu I instancji została stronom doręczona 27 grudnia 2007 r., 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upływał 10 stycznia 2008 r., a odwołanie zostało wniesione 11 stycznia 2008 r. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił, iż odwołanie nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Sąd wskazał, że w treści odwołania zawarte są tylko merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji I instancji i nie ma żadnych odniesień, co do terminu jego wniesienia. Z treści odwołania nie wynika również, że strona w chwili jego wniesienia była świadoma uchybienia terminu ani, że wnosiła o jego przywrócenie, nie są też powołane żadne okoliczności usprawiedliwiające uchybienie. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, iż wniosek o przywrócenie terminu może być złożony w sposób dorozumiany i sam fakt wniesienia spóźnionego odwołania świadczy o tym, iż strona wnosi o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W ocenie Sądu jest odwrotnie, bowiem spóźnione odwołanie, co do zasady, powoduje wydanie postanowienia o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia, a tylko jeżeli prawidłowo został złożony wniosek o przywrócenie terminu, zamiast wydania postanowienia o uchybieniu terminu, uruchomiona zostaje procedura, co do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd podkreślił, że z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wynika wprost, że zainteresowany (strona) musi przedstawić organowi prośbę o przywrócenie terminu. Jeżeli prośba ta nie jest organowi przedstawiona, to organ nie może przywrócić terminu z urzędu, ani też nie może przyjąć, że skoro odwołanie zostało wniesione po terminie, to intencją odwołującego było zgłoszenie żądania przywrócenia terminu. Jeżeli występuje brak prośby (wniosku o przywrócenie terminu), to organ nie ma już potrzeby ani możliwości badania uprawdopodobniania braku winy i zachowania terminu do złożenia wniosku, bowiem są to okoliczności wtórne względem wniosku, a w istocie, gdy nie ma wniosku, to nie ma czego badać. Zdaniem Sądu skoro zostało wniesione spóźnione odwołanie i nie został złożony do organu wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wydanie postanowienia o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie są uzasadnione. Od powyższego wyroku M. J. i S. J. złożyli skargę kasacyjną zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm - dalej jako: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku skargi z dnia 17.11.2008 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2008 r. ([...]), pomimo, iż organ ten, jak również organ I instancji, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszyły przepisy prawa poprzez odmowę uznania, iż skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu w sposób dorozumiany, co z kolei skutkowało odrzuceniem odwołania i w efekcie oddaleniem skargi, czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekające w sprawie naruszyło zasadę zaufania obywatela do Państwa i przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 6, 7, 8, 9 oraz 58 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę tego wyroku poprzez rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2008 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że Sąd pierwszej instancji w całkowicie dowolny sposób odmówił uznania, iż odwołanie skarżących zawierało w sobie również wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skarżący wskazali, że wniosek o przywrócenie terminu może być również złożony w sposób dorozumiany. Nie ulega wątpliwości w ocenie skarżących, iż składając odwołanie chcieli, aby ich wniosek został rozpoznany, nawet po upływie terminu do jego wniesienia. Skoro bowiem skarżący złożyli odwołanie po terminie, oczywistym jest, iż zamiarem ich było również, aby odwołaniu temu został nadany bieg. Tym samym, zawiera ono wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Gdyby skarżący nie wnosili również o przywrócenie terminu nie składaliby przecież odwołania. Zdaniem skarżących odmienna interpretacja prowadziłaby do konstatacji, że skarżący działają nieracjonalnie. Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że uchybienie terminu nie nastąpiło z ich winy, albowiem wnieśli oni odwołanie dopiero, kiedy uzyskali wszelkie dokumenty niezbędne do jego sporządzenia. Dokumenty w postaci wypisów z ewidencji gruntów otrzymali bezpośrednio przed złożeniem odwołania. Bez posiadania tych dokumentów niemożliwe z kolei było sporządzenie tego środka zaskarżenia. Skarżący zatem musieli czekać na te dokumenty i przy dołożeniu nawet najwyższej staranności nie mogli przyśpieszyć ich otrzymania, zwłaszcza mając na uwadze grudniowy okres świąteczny. Tym samym zdaniem skarżących dochowali oni siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również wnieśli odwołanie jednocześnie ze swoim wnioskiem. Skarżący zarzucili również Sądowi pierwszej instancji, że oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie bezzasadnych wniosków organu administracji, co w konsekwencji skutkuje dalszym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 6, 7, 8, 9 oraz 58 k.p.a. Skarżący wskazali, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].12.2007 r. nałożył na nich w całkowicie dowolny sposób i krzywdzący karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, bowiem skarżący pozostawali w uzasadnionym przekonaniu o tym, że reklama, której dotyczył wniosek nie znajduje się w pasie drogowym, co wynikało z informacji uzyskanej z Wydziału Ewidencji Gruntów Urzędu Miasta P. Tym samym, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. skarżący uznali, że w stosunku do posadowionej przez nich reklamy, jako nie wchodzącej w obszar pasa drogowego nie - jest konieczne występowanie o pozwolenie na zajęcie pasa drogowego. Reasumując skarżący podnieśli, iż odmowa uznania argumentacji skarżących, skutkować będzie zamknięciem im drogi do dochodzenia ich praw, co z kolei doprowadzi do usankcjonowania bezprawnej sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarżący oparli skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., zarzucając mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].10. 08 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania pomimo, że organ ten odmawiając uznania, że skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w sposób dorozumiany, naruszył w ten sposób art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 58 k.p.a. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie SKO w P. z [...] października 2008 r., stwierdzało w powołaniu na art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bowiem z niekwestionowanych przez strony ustaleń tego organu wynika, że decyzja I instancji została doręczona 27 grudnia 2007 r. a odwołanie wniesiono 11 stycznia 2008 r., a więc z uchybieniem czternastodniowego terminu. Sąd I instancji dokonując kontroli zgodności z prawem omawianego postanowienia prawidłowo uznał, że ocena dokonana przez organ administracji, iż odwołanie nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia nie narusza prawa. Wskazał, że w odwołaniu zawarte są tylko merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji I instancji i brak jakichkolwiek odniesień do terminu złożenia odwołania. Z treści odwołania nie wynika że strona była świadoma uchybienia terminu, wnosiła o jego przywrócenie, nie są też powołane żadne okoliczności mające usprawiedliwić uchybienie terminu. Sąd zauważył także, że prośba o przywrócenie terminu nie została złożona przez strony na żadnym etapie administracyjnego postępowania. Skarga kasacyjna nie kwestionuje uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zarzuca natomiast, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. podzielił ustalenia organu administracji, iż odwołanie nie zawierało dorozumianego wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, iż Sąd I instancji bezzasadnie odmówił uznania, że odwołanie zawiera dorozumiany wniosek o przywrócenie terminu, gdyż składając odwołanie skarżący wyrażali jednocześnie wolę by ich odwołanie zostało rozpoznane. Argumentacja ta nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W myśl art. 58 § 1 k.p.a. termin należy przywrócić na prośbę zainteresowanego jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Stosownie zaś do postanowień art. 58 § 2 k.p.a. prośbę tę należy wnieść w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Z powyższej regulacji wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, że warunkiem koniecznym rozpoznania przez organ zagadnienia przywrócenia terminu jest złożenie stosownej prośby (wniosku) przez zainteresowanego. Nie ma natomiast prawnej możliwości przywrócenia terminu przez organ z urzędu – bez wniosku strony. Sam fakt dokonania czynności procesowej po terminie nie stwarza domniemania, że strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, a pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej jakoby można było złożyć wniosek o przywrócenie terminu w sposób dorozumiany nie znajduje oparcia w przepisach administracyjnej procedury. Wskazanie w skardze kasacyjnej na brak winy stron w uchybieniu terminu jest pozbawione prawnego znaczenia w sytuacji, gdy strony nie złożyły do organu administracji wniosku o przywrócenie terminu, uniemożliwiając w ten sposób ewentualne postępowanie administracyjne w tej sprawie. W sytuacji, gdy jest niesporne uchybienie terminu do wniesienia odwołania, prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, iż postanowienie to nie wykazuje cech niezgodności z prawem. Art. 134 k.p.a. obliguje bowiem organ do wydania w takich warunkach postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Prawnie nieskuteczna jest argumentacja dotycząca merytorycznej wadliwości decyzji, od której strony złożyły spóźnione odwołanie i związany z tym zarzut podtrzymania przez Sąd decyzji SKO, której strona zarzuca naruszenie art. 6 – 9 k.p.a. Zagadnienie prawidłowości (wadliwości) decyzji o nałożeniu kary wykraczało poza granice sprawy wyznaczone zaskarżonym postanowieniem (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i nie było przedmiotem kontroli sądowej. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sytuacji braku wniosku strony o przywrócenie terminu, nie narusza prawa jest prawidłowa, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez SKO art. 6 – 9 k.p.a. oraz art. 58 k.p.a.- nieuprawniony. Wobec tego, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega na mocy art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.