II GSK 623/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 16/09 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 16/09, wydanym w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. (pkt 1), stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2), zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu [...] marca 2008 r. wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury złożony przez P. C., zwanego dalej "skarżącym", wniosek o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, stosownie do art. 187 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 187 ust. 1 powołanej ustawy licencję zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami nadaje się osobie fizycznej, która: 1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych; 2) nie była karana za przestępstwa przeciwko mieniu, dokumentom, za przestępstwa gospodarcze, za fałszowanie pieniędzy, papierów wartościowych, znaków urzędowych, za składanie fałszywych zeznań oraz za przestępstwa skarbowe; 3) posiada wyższe wykształcenie; 4) ukończyła studia podyplomowe w zakresie zarządzania nieruchomościami; 5) odbyła praktykę zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami. W myśl ust. 2 obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, nie dotyczy osoby, która ukończyła studia wyższe, których program uwzględnia co najmniej minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami. Zgodnie z ust. 2a stwierdzenie, że program studiów wyższych uwzględnia minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami następuje na podstawie zaświadczenia uczelni. Do wniosku skarżący załączył podpisane przez rektora zaświadczenie nr.[...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Uniwersytetu Ekonomicznego w K., w świetle którego skarżący w [...] roku ukończył w Uniwersytecie Ekonomicznym w K. studia wyższe o specjalności Gospodarowanie Nieruchomościami/Ekonomika Nieruchomości i Inwestycji. Według zaświadczenia program studiów wyższych o specjalności Gospodarowanie Nieruchomościami/Ekonomika Nieruchomości i Inwestycji uwzględniał minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w zakresie zarządzania nieruchomościami określone w komunikatach Ministra Budownictwa z dnia 20 czerwca 2007 r., tj: 1) komunikacie w sprawie ustalenia minimalnych wymogów programowych dla studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami (Dz. Urz. Min. Bud. Nr 3, poz. 15), 2) komunikacie w sprawie ustalenia minimalnych wymogów programowych dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami (Dz. Urz. Min. Bud. Nr 3, poz. 17). Ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., odmawiającą nadaniu skarżącemu licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Według Ministra Infrastruktury, podzielającego ustalenia Zespołu Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, przedłożone przez skarżącego zaświadczenie Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie pozwala na dokonanie sprawdzenia zgodności z rzeczywistością tego dokumentu w kwestii spełnienia przez skarżącego minimum programowego dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, gdyż wspomniane zaświadczenie nie zawiera szczegółowego programu studiów ukończonych przez skarżącego. W następstwie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zaskarżona decyzja, jak to wskazano na wstępie, została uchylona. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, podzielającego generalnie stanowisko organu, sporne zaświadczenie nie ma waloru przesądzającego jako dowodu na okoliczność spełnienia przez skarżącego wymogu ukończenia studiów wyższych, których program uwzględnia co najmniej minimalne wymagania programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, stosownie do art. 187 ust. 2a w związku z art. 187 ust. 2 powołanej ustawy. Niemniej, jak wskazał Sąd, omawiane zaświadczenie, jak każdy dowód, podlega ocenie Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, zwłaszcza, gdy na mocy art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zadań tej komisji należy stwierdzenie spełnienia wymogów dla ubiegania się o licencję w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub licencje zawodowe w zakresie zarządzania nieruchomościami, pod kątem wymogów określonych odpowiednio w art. 182 lub art. 187. Sąd pierwszej instancji wskazał organowi na możliwość zwrócenia się do Uniwersytetu Ekonomicznego w K. o wyjaśnienie w kwestii programu studiów tej uczelni w kontekście spełnienia minimalnych wymogów programowych, jakie obowiązują dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami. Bez wyjaśnienia powyższej kwestii zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku w części dotyczącej pkt 1 skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna zarzuciła: 1) naruszenie art. 187 ust 2 i 2a w zw. z jego ustępem 1 pkt 4 oraz art. 196 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż mimo potwierdzenia w zaświadczeniu uczelni spełnienia minimum programowego dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami nie zostały spełnione warunki do nadania licencji zawodowej, 2) naruszenie art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż artykuł ten daje podstawę Komisji Kwalifikacyjnej do swobodnej oceny oświadczenia wiedzy złożonego w zaświadczeniu Rektora Akademii Ekonomicznej w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. i kwestionowania jego jako złożonego niezgodnie z treścią stanu rzeczywistego w nim przedstawionego, 3) naruszenie art. 76 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący nieuwzględnieniem jednoznacznej treści zaświadczenia Rektora Akademii Ekonomicznej w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. i zaleceniem Komisji Kwalifikacyjnej przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, 4) błędne ustalenia faktyczne polegające na uznaniu, iż zaświadczenie Rektora Akademii Ekonomicznej w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o treści okazanej przez Skarżącego mogło budzić wątpliwości co do jego treści i nie dawało podstaw do nadania licencji zawodowej skarżącemu podczas, gdy treść zaświadczenia była jednoznaczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego, to jest art. 187 ust 2 i 2a w zw. z jego ustępem 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy zaświadczenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K., wydane na podstawie art. 182 ust. 2 i 2a oraz art. 187 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w świetle którego skarżący w [...] roku ukończył w Uniwersytecie Ekonomicznym w K. studia wyższe o specjalności Gospodarowanie Nieruchomościami/Ekonomika Nieruchomości i Inwestycji, których program uwzględniał minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w zakresie zarządzania nieruchomościami określone w powołanych wyżej komunikatach Ministra Budownictwa z dnia 20 czerwca 2007 r., jest dowodem na okoliczność spełnienia przez skarżącego wymagań dla nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, stosownie do art. 187 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymaga zajęcia stanowiska charakter prawny przepisu art. 187 ust. 2a ustawy o gospodarce komunalnej, uprawniający uczelnię do wydania zaświadczenia o ukończeniu przez daną osobę studiów wyższych, których program uwzględnia co najmniej minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami. Według stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej, z czym zgodzić się należy, zaświadczenie Rektora Akademii Ekonomicznej w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., jako mające umocowanie w przepisie art. 187 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma walor dokumentu urzędowego w świetle art. 76 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z tego powodu dokument urzędowy korzysta z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Ale nie tylko. Należy powiedzieć więcej, a mianowicie, iż przepis art. 187 ust. 2a ustawy o gospodarce komunalnej ma charakter przepisu materialno-prawnego, który nadaje zaświadczeniu uczelni, wydanemu w powyższym trybie, walor niekwestionowanego dowodu na okoliczności w nim stwierdzone. Walor dowodowy tego dokumentu nie może więc być podważony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nadania na jego podstawie licencji zawodowej. Co najwyżej, można tutaj rozważać ewentualność podważenia waloru dowodowego tego dokumentu w postępowaniu karnym, stosownie do art. 271 k.k. (przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentu). Gdyby taka sytuacja zaistniała, na co brak jest dowodu w okolicznościach niniejszej sprawy, to oczywiście wchodziłoby wówczas w grę wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie nadania tytułu zawodowego (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z powyższych względów nieprawidłowe były zalecenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kwestionujące, wbrew art. 187 ust. 2a ustawy o gospodarce komunalnej, niepodważalny walor dowodowy omawianego zaświadczenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie nadania licencji zawodowej i wskazujące na potrzebę prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy zaświadczenie to jest zgodne ze stanem rzeczywistym. Niemniej, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego też, z uwagi na błędność uzasadnienia zaskarżonego wyroku w omawianym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił wykładnię omawianego przepisu, która jest wiążąca w sprawie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Toteż, ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji publicznej jest związany wykładnią prawa i stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w niniejszej sprawie. W tym stanie orzeczono jak w sentencji.