VIII SA/Wa 600/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy stanu technicznego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] ; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Syg. akt VIII SA/Wa 600/08 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008 roku, nr [...], biorąc za podstawę art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz.1071 z póź. zm.), dalej jako k.p.a. oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 z póź. zm.), dalej jako prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażaleń W.K. i A. i M.P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku nakazującego M. i A.P. wykonanie ekspertyzy stanu technicznego muru ogrodzeniowego zlokalizowanego w W. przy ulicy [...] w terminie 60 dni, licząc od dnia uprawomocnienia się postanowienia – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Organ rozpoznając sprawę poczynił następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu [...] lutego 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako PINB) na wniosek W.K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania ogrodzenia w W. przy ulicy [...] przez A. i M.P. Kontrola dokonana na nieruchomości wykazała, że inwestorzy wybudowali mur o wymiarach – [...] m długości, [...] wysokości oraz [...] cm grubości. Mur przylega do nieruchomości W.K. Inwestorzy nie posiadają stosownej dokumentacji potwierdzającej legalność wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 roku, nr [...] PINB wstrzymał roboty budowlane. W dniu [...] kwietnia 2008 roku PINB decyzją nr [...] nakazał A. i M.P. wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej muru ogrodzeniowego wykonanego przez nich w W. przy ulicy [...], inwentaryzacji urbanistyczno - budowlanej muru z oceną jego stanu technicznego wykonanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...] nakazał A. i M.P. wykonanie ekspertyzy stanu technicznego muru ogrodzeniowego zlokalizowanego w W. przy ulicy T. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyli A. i M.P. oraz W.K. Zdaniem organu odwoławczego, organ I Instancji dokonał nieprawidłowej oceny stanu prawnego w sprawie. Zgodnie z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust.1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Zdaniem organu odwoławczego z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, ani z protokołu oględzin nie wynika jakiekolwiek wskazanie, że PINB ma wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego spornego muru. Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ podnosił, że procedura określona w art. 49b prawa budowlanego dotyczy wybudowania bez zgłoszenia muru ogrodzeniowego. Jednocześnie organ zauważył, że ogrodzenie powstało na działce zabudowanej, co powoduje, że nie jest samodzielnym obiektem budowlanym, jedynie urządzeniem budowlanym związanym z istniejącymi na działce obiektami. Oznacza to, że zrealizowane roboty budowlane winny być oceniane w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, a nie w świetle art. 49b prawa budowlanego. Nakazanie rozbiórki w trybie art. 49b prawa budowlanego nie miałoby uzasadnienia w przepisach. W tym stanie rzeczy w ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo dokonał oceny prawnej uznając, że proces legalizacyjny winien być prowadzony w oparciu o art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł W.K. W uzasadnieniu podnosił, że organ odwoławczy zmienia stanowisko w jakim trybie powinno być prowadzone postępowanie legalizacyjne dotyczące wybudowanego przez M. i A.P. muru ogrodzeniowego. Pierwszym razem PINB prowadził postępowanie w sprawie muru na podstawie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził w rozstrzygnięciu wydanym w postępowaniu odwoławczym, iż postępowanie w pierwszej instancji prowadzone było w oparciu o wadliwą podstawę prawną i nakazał rozpoznać sprawę na podstawie art. 81c prawa budowlanego. PINB ponownie rozpoznając sprawę wydał postanowienie na podstawie art. 81c prawa budowlanego. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I Instancji i stwierdził, że sprawę należy rozpoznać na podstawie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, chociaż wcześniej sam zanegował taką podstawę prawną. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie potrafi dokonać wszechstronnej analizy okoliczności opisywanej sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. Wskazania organu odwoławczego co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy zdaniem skarżącego pozostają ze sobą w sprzeczności. Nadto w ocenie skarżącego organ odwoławczy biorąc za podstawę art. 138 § 2 k.p.a. może uchylić zaskarżone postanowienie tylko wtedy gdy istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie skarżącego organ odwoławczy uchylając postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie wskazał w jakim zakresie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dlaczego. Podnosił też, że tylko nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego może być podstawą do uchylenia postanowienia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga W.K. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organ odwoławczy ustalił, że inwestorzy wybudowali mur ogrodzeniowy o wysokości powyżej 2,20 cm, w W. przy ulicy [...] bez wymaganego przepisem art. 30 ust.1 prawa budowlanego – zgłoszenia. W związku z tym dopuścili się samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Należy zauważyć, że przepisy prawa budowlanego wprowadzają różne tryby legalizacji samowoli budowlanej – na podstawie art.48 ust.1, art. 49b ust.1 bądź art.50 ust.1 prawa budowlanego. Rozróżnienie, czy organ w przypadku samowoli budowlanej będzie prowadził postępowanie w trybie art. 48, art. 49b ust.1, czy też art.50 prawa budowlanego zależeć będzie od tego, czy samowola dotyczy budowy obiektu budowanego czy też już wybudowanego obiektu - stosujemy wtedy art. 48, art. 49b ust.1 prawa budowlanego. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub art. 49b ust.1 stosujemy przepis art. 50 prawa budowlanego. W przypadku gdy mamy do czynienia z " budową’’, która wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wtedy organ winien zastosować tryb z art. 48 ust.1 lub art. 49b ust.1. Tak więc istotne znaczenie ma rozróżnienie, czy wykonywane roboty budowlane zakwalifikujemy jako budowę czy jako inny rodzaj robót budowlanych nie będących budową. Jeżeli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową , są to w myśl art. 3 pkt 7 ustawy prawo budowlane prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcie "budowy" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Redakcja przepisu art. 50 ust.1 prawa budowlanego wskazuje na to, że ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie sytuacje - samowolne realizowanie robót budowlanych niebędących budową oraz wykonywanie prac określonych w ust.1 pkt. 2-4 wyżej powołanego przepisu. W sytuacji w której organ administracji publicznej ustala, że inwestor w trybie samowoli budowlanej wybudował( prowadzone prace były budową) obiekt budowlany bez wymaganego zgłoszenia, to nie można podzielić jego stanowiska, że tryb legalizacyjny należy prowadzić według art. 50 ust.1 prawa budowlanego. W ocenie sądu wybudowanie ogrodzenia na działce zabudowanej nie mogło spowodować, iż mur ogrodzeniowy nie jest już samodzielnym obiektem budowlanym, a jedynie urządzeniem budowlanym związanym z istniejącymi na działce obiektami. Prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 ust.1 prawa budowlanego jest uprawnione tylko wtedy gdy zachodzi jedna z sytuacji wskazanych w tym przepisie. Organ nie wskazuje która z sytuacji określonych tym przepisem zachodziłaby w niniejszej sprawie, a wręcz odwrotnie zajmuje stanowisko, iż doszło do wybudowania obiektu budowlanego – bez wymaganego zgłoszenia. W takiej sytuacji właściwym trybem legalizacyjnym winien być tryb określony w art. 49b ustawy prawo budowlane. W ocenie Sądu organ przekazując sprawę do ponownego rozpoznania może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18 października 2007 roku, syg. akt II SA/Sz 420/07). Z drugiej strony organ odwoławczy winien zauważyć i dokonać oceny czy prowadzone postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte w we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów. Organ I Instancji postanowieniem z [...] marca 2008 roku, nr [...] wstrzymał roboty budowlane będące budową ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20cm i wymagające zgłoszenia, biorąc za podstawę art. 50 ust.1 prawa budowlanego. Należy jednocześnie zauważyć, że organ wstrzymał roboty budowlane w sytuacji gdy zostały one już wykonane. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2007 roku, syg. akt OSK 629/07, LEX nr 347905, z dnia 4 czerwca 2007 roku, syg. akt II OSK 861/06, ONSA i WSA 2008/5/84) Według poczynionych przez PINB ustaleń inwestorzy wybudowali ogrodzenie bez wymaganego zgłoszenia. Zdaniem Sądu wobec takich ustaleń organy winny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b prawa budowlanego ponieważ został wybudowany obiekt budowlany wymagający zgłoszenia w trybie art. 30 ust.1 prawa budowlanego. Taka sytuacja nie dawała podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 ust.1 prawa budowlanego. Brak pełnych wskazań przez organ odwoławczy, odnośnie okoliczności, jakie należy wziąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy spowodował, że należało uchylić decyzje organów obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2000 roku, SA/Gd 2090/1998, LEX nr 44 168). Organ ponownie rozpoznając sprawę w sytuacji gdy zajmie stanowisko, że wykonane roboty budowlane to budowa ogrodzenia wymagająca zgłoszenia przeprowadzi postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b prawa budowlanego. Legalizacja w trybie art. 50 ust.1 prawa budowlanego dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust.1 lub art. 49b ust.1 prawa budowlanego nie obejmuje przypadków prac budowlanych, które według prawa budowlanego zaliczymy do kategorii "budowa’’. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.