II FSK 1353/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędziowie NSA: Bogusław Dauter (sprawozdawca), Włodzimierz Kubiak, Protokolant: Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Gl 1116/08 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 26 marca 2009 r., I SA/Gl 1116/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 29 września 2008 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z 27 maja 2008 r., w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. 2. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym, przyjętym przez sąd pierwszej instancji stanie faktycznym: Prezydent Miasta B. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec spółki, na podstawie tytułu wykonawczego. Spółka wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, w których zakwestionowała fakt, że tytuł wykonawczy, na podstawie, którego prowadzona była egzekucja, nie spełniał wymogów z art. 27 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 z późn. zm., dalej u.p.e.a.). Spółka wskazała, że wierzyciele winien się posługiwać pieczęcią zawierającą pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła RP. Tytuł wykonawczy został natomiast opieczętowany pieczęcią posiadającą pośrodku herb Miasta B., a w otoku nazwę Prezydent Miasta B. Taka pieczęć nie odpowiadała wymogom pieczęci urzędowych wynikających z art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm., dalej u.g.b.h.). Prezydent Miasta B. postanowieniem z 27 maja 2008 r. uznał zarzut spółki za bezzasadny oraz odmówił umorzenia, prowadzonego na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego, postępowania egzekucyjnego. Organ pierwszej instancji uznał, że tytułu wykonawczy został wystawiony prawidłowo, powołując się na art. 16c § 2 u.g.b.h. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 29 września 2008 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego powołującego się na art. 16c ust. 2 u.g.b.h. i § 3 pkt 14 i § 30 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm., dalej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów) pieczęć urzędowa prezydenta miasta, jako organu gminy może mieć zamiast wizerunku orła białego odwzorowanie herbu miasta, bowiem prezydent miasta jest podmiotem, którego działaniom przypisuje się znaczenie działań podejmowanych przez osobę prawną, którą reprezentuje. Prezydent miasta zawsze występuje jako organ gminy i jako taki posługuje się przynależnymi jej symbolami (z zastrzeżeniem art. 16c ust. 2 zdanie drugie u.g.b.h.). Skoro prezydent miasta jest podmiotem realizującym imperium przysługujące danej jednostce samorządu terytorialnego - z wyjątkiem sytuacji, gdy wykonuje on zadania z zakresu administracji rządowej - to winien posługiwać się pieczęcią urzędową z herbem gminy (o ile taki został stworzony). 3. W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła błędną interpretację art. 33 pkt 10 u.p.e.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 u.g.b.h. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa. 4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu. 5. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowości opatrzenia tytułu wykonawczego wystawionego przez prezydenta miasta, okrągłą pieczęcią urzędową. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie problemu czy prezydent miasta, jako wierzyciel, mógł na tytule wykonawczym posługiwać się pieczęcią z nazwą tego organu w otoku i herbem miasta pośrodku. W art. 16c ust. 1 u.g.b.h. ustawodawca ustalił wzór pieczęci urzędowej, jednocześnie wyjątek od wymogu zawarcia pośrodku pieczęci wizerunku orła, przewidziany został w art. 16c ust. 2 u.g.b.h. Powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 6 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm., u.p.o.l.), a także 19 u.p.e.a. sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wystawiając tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym podatku od nieruchomości, prezydent miasta nie działał w celu wykonania przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej, lecz wykonywał zadania własne gminy, czyli administracji samorządowej. Gmina jako podmiot zbiorowy nie dokonuje żadnych czynności urzędowych. Użycie pieczęci urzędowej dotyczy czynności podejmowanych m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego z zakresu zadań własnych i zleconych, tj. czynności urzędowych. Taką czynnością urzędową jest wystawienie tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego. Również zadania z zakresu administracji rządowej, zlecone gminom bądź przez ustawę, bądź na podstawie porozumienia, realizowane są przez ich organy, a nie samą gminę jako podmiot zbiorowy. Skoro zatem w art. 16c ust. 2 zdanie 2 u.g.b.h. ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że dla wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej należy posługiwać się wyłącznie pieczęcią z orłem pośrodku, oznacza to - na zasadach rozumowania a contario - że wykonując zadania własne gminy organ wykonawczy może posługiwać się pieczęcią urzędową z nazwą organu w otoku oraz herbem gminy pośrodku. Jeżeli zatem prezydent miasta jest podmiotem realizującym imperium przysługujące danej jednostce samorządu terytorialnego jest on uprawniony do posługiwania się pieczęcią urzędową z herbem gminy. Potwierdzenia tego stanowiska można dopatrywać się również w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów. 6. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną interpretację art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 u.g.b.h., poprzez przyjęcie iż pieczęć w otoku której widnieje nazwa, Prezydent Miasta B., a zawierająca pośrodku wizerunek herbu B. jest pieczęcią urzędową prezydenta miasta, podczas gdy: a) pieczęcią urzędową organu gminy jest pieczęć w otoku której widnieje nazwa organu gminy, zawierająca pośrodku wizerunek orła, b) prezydent miasta występując jako organ gminy (organ podatkowy i egzekucyjny) nie ma prawa posługiwać się pieczęcią z wizerunkiem herbu B. gdyż pieczęć ta nie jest jego pieczęcią urzędową w rozumieniu przepisów prawa, c) na tytule wykonawczym nie widnieje pieczęć urzędowa wierzyciela, gdyż pieczęć, którą oznaczono tytuł w ogóle nie spełnia kryteriów uznania za pieczęć urzędową, - co, stanowi przesłankę określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), oraz zarzucając mu naruszenie prawa procesowego poprzez: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu przez WSA w Gliwicach zaskarżonego postanowienia SKO, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA skargi wniesionej przez spółkę wskutek nieuwzględnienia stanowiska spółki, w związku z art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 u.g.b.h., co nastąpiło poprzez przyjęcie, iż pieczęć w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tego organu, o czym przesądza okoliczność, iż prezydent miasta, wystawiając tytuł wykonawczy, działał w celu wykonania przez gminę zadań własnych; podczas gdy: a) pieczęcią urzędową organu gminy jest pieczęć w otoku której widnieje nazwa tego organu, zawierająca pośrodku wizerunek orła, b) pieczęć na której widnieje herb gminy i nazwa organu gminy nie jest w ogóle pieczęcią urzędową, gdyż pieczęć, którą oznaczono tytuł w ogóle nie spełnia kryteriów uznania za takową; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu przez WSA zaskarżonego postanowienia SKO z 29 września 2008 r. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA skargi wniesionej przez spółkę. wskutek jej nieuwzględnienia, w związku z art. 33 pkt 10 u.p.e.a., w związku z jej art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., co nastąpiło wskutek przyjęcia przez WSA błędnej interpretację art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 u.g.b.h., poprzez przyjęcie, iż nieuzasadniony jest zarzut podniesiony przez spółkę na podstawie art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., gdyż tytuł wykonawczy został oznaczony pieczęcią urzędową wierzyciela i nie zachodzi konieczność umorzenia egzekucji w związku z art. 33 pkt 10 u.p.e.a.; podczas gdy faktycznie tytuł wykonawczy nie zawiera pieczęci urzędowej wierzyciela, i okoliczność ta winna, skutkować powinna obligatoryjnym uznaniem zarzutu z art. 33 pkt 10 ustawy za zasadny; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku wskazania w zaskarżanym wyroku uzasadnienia odrzucenia podnoszonych przez spółkę argumentacji, w szczególności poprzez brak podstawy prawnej przyjęcia, iż pieczęć w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tego organu co nastąpiło wskutek niewskazania: a) przyczyn nieuwzględnienia argumentacji spółki dotyczącej art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 u.g.b.h., w zakresie tego jaki podmiot może posługiwać się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy, b) przyczyn nieuwzględnienia argumentacji spółki dotyczącej art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 u.g.b.h., w zakresie tego dlaczego organ gminy może posługiwać się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy skoro art. 16c ust. 2 u.g.b.h. nie przyznaje mu takiego uprawnienia, i w konsekwencji, skutkowało bezpodstawnym oddaleniem przez WSA skargi wniesionej przez spółkę na postanowienie SKO z 29 września 2008 r. - co, stanowi przesłankę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W związku z tak postawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych. 7. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota powstałego w tej sprawie sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa Prezydent Miasta B., wystawiając jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym tytuł wykonawczy, może posłużyć się pieczęcią urzędową z herbem tego miasta, czy też powinien użyć pieczęci urzędowej z wizerunkiem orła ustalonym dla godła Rzeczypospolitej Polskiej. Wokół tej kwestii koncentrują się też postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 u.g.b.h. w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a także powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. Wykładnia gramatyczna przepisów art. 2a, 16c ust. 1 i 2 u.g.b.h. może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne. Uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 1 u.g.b.h. wyraża zasadę, że urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Za odstępstwo od tej zasady należy uznać uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 2 u.g.b.h. Przepis ten stanowi, że urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Z kolei uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 3 u.g.b.h., poprzez odwołanie do art. 2a, wskazuje na podmioty uprawnione do używania pieczęci urzędowych. W przepisie art. 2a pkt 3 u.g.b.h. wymienione zostały jednostki samorządu terytorialnego i oddzielnie ich organy. Z tego głównie skarżąca spółka wywodzi, że własną pieczęć urzędową ma zarówno gmina, jaki i jej organ, a tym samym ustawodawca rozdziela pojęcie pieczęci urzędowej gminy od pieczęci urzędowej organu gminy. Tą drogą dochodzi ona do wniosku, że jedynie gmina, a nie jej organ, może w sprawach zadań własnych posługiwać się pieczęcią z herbem gminy. Twierdzenie to jest jednak błędne. Nie uwzględnia bowiem istoty jednostek samorządu terytorialnego i funkcji ich organów. Zwrócił już na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2009 r., II GSK 1002/08, którego tezy podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Otóż jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, mają osobowość prawną, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Gminy są adresatami norm prawnych i zgodnie z art. 2 u.s.g., wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednak gminy, jako wyodrębnione jednostki samorządu terytorialnego, w systemie prawa publicznego nie pełnią funkcji organu administracji publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 Konstytucji RP). Sama gmina pod względem ustrojowym nie jest zdolna realizować swoich zadań z pominięciem jej organów. To organy gminy, uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej przez samorząd terytorialny, posiadając ku temu kompetencje o charakterze ustrojowym. Dlatego też należy przyjąć i zgodzić się z poglądem, że organ wykonawczy gminy (Prezydent Miasta B.) w sprawach z zakresu zadań własnych gminy jest podmiotem uprawnionym, w rozumieniu art. 16c pkt 3 u.g.b.h., do używania pieczęci urzędowej zawierającej pośrodku wizerunek herbu gminy. Przepis art. 16c ust. 2 u.g.b.h., stanowiący, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, jest przepisem ścieśniającym i nie może być interpretowany rozszerzająco na niekorzyść uprawnienia gminy do używania pieczęci z herbem w sprawach z zakresu administracji samorządowej, z pominięciem jej organów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że Prezydent Miasta B., będąc wierzycielem dochodzonej od spółki należności z tytułu podatku od nieruchomości wykonywał zadanie własne gminy. W świetle art. 16c ust. 2 i 3 u.g.b.h. miał więc podstawy do tego, aby wystawiając tytuł wykonawczy posłużyć się pieczęcią z herbem tego miasta. W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 u.g.b.h. w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i powiązane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. Również zarzut naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przedstawił bowiem w sposób pełny przebieg całego postępowania, dokonał oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a także w sposób szczegółowy uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.