II SA/Kr 88/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 4 listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt. II, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 457 zł. ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] marca 2002 r. (data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy w O.) skierowanym do Starosty O. J.S. zwróciła się o zwrot działki nr [...] o pow. 24 a 14 m2. Umową sprzedaży z [...] .1977 r. zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, J.Z. i J.Z. sprzedali Skarbowi Państwa działkę nr [...] o powierzchni 24a i 14 m2. Celem nabycia tej działki miało być poszerzenie drogi publicznej i zorganizowanie parku z miasteczkiem ruchu drogowego przy Szkole Podstawowej Nr [...] , zgodnie z decyzją z 25.05.1975 r. zatwierdzająca plan realizacji ww. przedsięwzięcia. W toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego organ I-instancji ustalił, że miasteczko ruchu drogowego powstało w okresie 1979-1980 r. i funkcjonowało przez około 5 lat. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z 13 grudnia 1984 r. sygn. akt. I Ns 25/84 spadek po J.Z. nabyła J.T. (J.S.), a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z 31 marca 2006 r. sygn. akt I Ns 488/05 spadek po J.Z. nabył jej mąż J.Z. w całości. Decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r. znak [...] Starosta O. orzekł w pkt I tej decyzji o odmowie zwrotu na rzecz J.S. nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] , oznaczonej jako część działki nr [...] (stanowiącej część dawnej działki nr [...] , zgodnie z wykazem synchronizacyjnym, operat [...] - działka [...] o pow. 0.0976 ha), objętej księgą wieczystą [...], będącej własnością Powiatu O. w trwałym zarządzie Zespołu Szkół w O., w pkt II decyzji orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J.S. nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako część działki nr [...] (stanowiącej część dawnej działki nr...., zgodnie z wykazem synchronizacyjnym, operat ....- działka .....o pow. 0.0020 ha, nr ....o pow. 0.0001 ha), zajętej pod drogę gminną - ul. [...] , będącej we władaniu Gminy O., oraz w pkt III decyzji orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J.S. nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka nr [...] (stanowiąca część dawnej działki nr [...], zgodnie z wykazem synchronizacyjnym, operat [...] - działka [...] o pow. 0.1417 ha), objętej księgą wieczystą [...], będącej własnością Gminy O. Uzasadniając rozstrzygnięcie w pkt I decyzji organ wskazał, iż na części działki nr [...] został zrealizowany inny cel publiczny (budowa pawilonu dydaktycznego z 5 pomieszczeniami do nauki i parkingu, na budowę którego została wydana w 1982 r. decyzja o pozwoleniu na budowę) niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i cel ten został zrealizowany przed upływem terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji została zrealizowana hipoteza normy z art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym wnioskodawczyni nie przysługuje roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. U podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie pkt II decyzji legło ustalenie, dokonane na podstawie dokumentacji sporządzonej przez geodetę uprawnionego w wyniku wznowienia granic dawnej działki nr [...] , iż niewielka część dawnej działki nr [...] została zajęta pod poszerzenie drogi gminnej - [...] tj. działki nr [...] o pow. 0.0020 ha, nr [...] o pow. 0.0001 ha, a więc działka została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (tzn. poszerzenie drogi) w związku z tym nie zachodzą w stosunku do niej przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei orzekając w pkt III omawianej decyzji Starosta O. oparł się na fakcie, iż w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, przedmiotowa działka została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (tzn. na cele zorganizowania parku z miasteczkiem ruchu drogowego przy Szkole Podstawowej nr .... w O.), a w związku z tym nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powołanej wyżej decyzji złożyła w dniu [...] stycznia 2008 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) J.S. reprezentowana przez adwokata J.B. W odwołaniu podniesiono, że organ I instancji dokonał wadliwych ustaleń faktycznych co do sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości albowiem ustalenia są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem odwołującej prawidłowa ocena dowodów w przedmiotowej sprawie winna prowadzić do wniosku, iż na działce nr [...] oraz części działki nr [...] nigdy nie zostało wybudowane miasteczko ruchu drogowego, ani też nie został tam urządzony park. Zdaniem strony, starosta ustalając stan zagospodarowania tego terenu błędnie oparł się jedynie na stanie działki z chwili oględzin tj. [...] czerwca 2006 r. Ponadto strona wskazała w odniesieniu do części działki zajętej pod poszerzenie drogi, iż zgodnie z zeznaniami świadków oraz dokumentacją fotograficzną żadna część wywłaszczonej nieruchomości nie została faktycznie wykorzystana w celu poszerzenia drogi publicznej tj. [...]. Podobnie bezzasadne i nieprawdziwe zdaniem odwołującej jest przyjęcie, że parking, który obecnie znajduje się na części nieruchomości jest wykorzystywany jedynie przez pracowników szkoły, bowiem jak wynika z dokumentacji fotograficznej parking służy jako miejsce postojowe pracownikom banku [...] , a tym samym ta część nieruchomości nie pełni żadnych funkcji publicznych, a jedynie przeznaczona jest na indywidualne potrzeby banku i jego pracowników. Decyzją z dnia 4 listopada 2008 r. znak: [...] , wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania J.S. od decyzji organu I instancji, Wojewoda [...] uchylił pkt I i pkt II zaskarżonej decyzji Starosty O. i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz utrzymał w mocy pkt III zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż orzekając w sposób przedstawiony w pkt I decyzji w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] położonej w O. uwzględnił zmianę stanu prawnego jaka zaszła po wydaniu decyzji przez organ I instancji, co jest zgodne z utrwalonym zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie prawa poglądem. Organ wskazał, iż kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji, ale i orzekania według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania własnego orzeczenia. Zatem Wojewoda zobowiązany był uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, w którym uznano, iż art. 229 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok został opublikowany 9 kwietnia 2008 r. w Dzienniku Ustaw nr 59 pod poz. 369 i wszedł w życie 9 kwietnia 2008 r. Oznacza to, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność przepisu pozbawia normę jej mocy obowiązującej i skutkiem tego jest ona wyeliminowana z systemu prawnego. W przedmiotowej sprawie należało więc wskazać, iż z uwagi na fakt orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt. K 6/05 w sprawie niekonstytucyjności art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie na podstawie tego przepisu decyzji ostatecznej powodowałoby powstanie wady uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 czyli wydana byłaby bez podstawy prawnej. Organ podniósł, iż wobec powyższego powstała sytuacja pozwalająca stwierdzić, że pomiędzy wydaniem przez Starostę O. decyzji z 7 grudnia 2007 r. nr [...] w zakresie jej pkt I, a rozpoznaniem złożonego na nie odwołania, wystąpiły przyczyny uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić zmianę stanu prawnego zaistniałą w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji wydać decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Dalej organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w pkt I sentencji niniejszej decyzji w zakresie dotyczącym pkt II decyzji Starosty O. z 7 grudnia 2007 r. o odmowie zwrotu części działki nr [...] położonej w O. Organ ustalił, iż nieruchomość będąca przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty O. w omawianym zakresie postępowania o zwrot część działki nr [...] (stanowiącej część dawnej działki nr ....., zgodnie z wykazem synchronizacyjnym, operat .....- działka .....o pow. 0.0020 ha, nr .....o pow. 0.0001 ha), została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z zawartej w formie aktu notarialnego z [...] 1977 r. Rep. ... nr [...] , na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako niezbędna na cel poszerzenia drogi. Organ I instancji przyjął, iż co do tej części działki nie zachodzi przesłanka zbędności, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ odwoławczy, dokonując weryfikacji ustaleń zawartych w pkt II decyzji Starosty O. w części dotyczącej zwrotu działki nr [...], powziął wątpliwości co do wyczerpującego zbadania przez Starostę O. stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, iż zgodnie z zeznaniami świadków oraz dokumentacją fotograficzną żadna część wywłaszczonej nieruchomości nie została faktycznie wykorzystana w celu poszerzenia drogi publicznej tj. ul. [...] , bowiem na fotografiach widoczne jest drzewo, które zawsze rosło na granicy tej działki, a które powinno zostać ścięte w przypadku poszerzenia ulicy oraz iż w rzeczywistości ogrodzenie nieruchomości od strony ulicy nie zostało zmienione. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta O., prowadząc postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przed ponownym wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie powinien wyczerpująco ustalić okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych pozwoli na właściwe zastosowanie norm prawa materialnego, w tym przypadku przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wskazał, iż brak wyjaśnień zarządcy drogi w materiale dowodowym stanowi, zdaniem organu II instancji, naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla potwierdzenia więc, czy działka będąca przedmiotem sprawy weszła w skład pasa drogowego ulicy ul. [...] , koniecznym jest pozyskanie autoryzowanego dowodu pozwalającego na jednoznaczne określenie przebiegu pasa drogowego omawianej ulicy, tj. opatrzonej pieczęcią geodety uprawnionego lub właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionym, podczas inwentaryzacji powykonawczej, przebiegiem inwestycji drogowej. Przedstawiając uzasadnienie dla zawartego w pkt II niniejszej decyzji rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pkt III decyzji Starosty O. z 7 grudnia 2007 r. organ wskazał, iż nabycie na rzecz Skarbu Państwa dawnej działki nr [...] o pow. 0.2414 położonej w O., nastąpiło w wyniku wywłaszczenia jej celem poszerzenia drogi i zorganizowania parku z miasteczkiem ruchu drogowego przy Szkole Podstawowej nr [...] w O. zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji byłego Urzędu Powiatowego w O. z 23 maja 1975 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [...]. Jak ustalił organ w wyniku zmian geodezyjnych i kartograficznych działka nr [...] o pow. 0.2414 ha zmieniła oznaczenie i jak wynika z wykazu synchronizacyjnego sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. K.B. (operat ......) stanowi obecnie część działki nr [...] (wg. wykazu synchionizacyjnego działka nr [...] o pow. 0.0976 ha) i działkę nr [...] pow.0.1417 ha oraz część działki nr [...] (ul...., wg. wykazu synchronizacyjnego działka nr .....o pow. 0.0020 ha i ..... o pow. 0.0001 ha). W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2006 r. przez organ I instancji oględzin nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w O. stwierdzono, iż działka ta położona jest wewnątrz ogrodzenia Szkoły Podstawowej nr [...] (między......). Ta część zagospodarowana jest pod zieleń - park, rosną tam drzewa iglaste i liściaste, krzewy oraz trawa. Na gruncie widoczne są alejki, pozostałość po ścieżkach rowerowych oraz krawężniki betonowe ograniczające alejki - ścieżki rowerowe (w niektórych miejscach porośnięte trawą niewidoczne). Na tych działkach brak jest zabudowań. Organ wskazał, iż z uwagi na brak w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji byłego Urzędu Powiatowego w O. z 23 maja 1975 r. nr [...] przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków. Organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta O. prawidłowo ocenił zeznania świadków: W.M. - Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w latach 1976-1979, C.C. - nauczycielki geografii w Szkole Podstawowej nr [...] w latach 19720-2001, A.K. - współautorki planu sytuacyjnego (projektu technicznego) miasteczka ruchu drogowego, W.S. - wieloletniego pracownika. Zeznania tych świadków dowodzą, ze miasteczko ruchu drogowego zostało zrealizowane w latach 1979-1980, zgodnie z projektem na planie sytuacyjnym sporządzonym przez A.K. W.J. . Przed budynkiem Szkoły Podstawowej nr [...] zrealizowano alejki żwirowe z obrzeżami-betonowymi krawężnikami. Posadzono różnorodne alejki gatunki drzew i krzewów. Ustawione zostały znaki drogowe i odbywały się tam zajęcia praktyczne zmierzające do uzyskania przez dzieci i młodzież karty rowerowej. Na przełomie 1979/1980 r. część nieruchomości z miasteczkiem ruchu drogowego została odgrodzona od części znajdującej się przed Technikum Ekonomicznym (obecnie Zespołem Szkół). Miasteczko funkcjonowało ok. 5 lat. W połowie lat 80-tych, na skutek stopniowej dewastacji miasteczko ruchu drogowego przestało pełnić swoją rolę na rzecz parku. Organ podniósł, iż także świadkowie przesłuchani na wniosek skarżącej potwierdzili istnienie miasteczka drogowego na przedmiotowej działce. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, iż działka nr [...] położona w O. została wykorzystana na cel wywłaszczenia tzn. utworzenie miasteczka ruchu drogowego wraz z parkiem przy Szkole Podstawowej nr [...] w O., w związku z czym nie zachodzi w stosunku do niej żadna z przesłanek zbędności, określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję organu II instancji w dniu [...] grudnia 2008 r. złożyła J.S. reprezentowana przez adwokata J.B. wnosząc o jej uchylenie w zakresie pkt III oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W Kwestionowanym zakresie skarżącą zarzuciła decyzji: - naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą interpretację i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędną ocenę przeprowadzonych dowodów prowadzącą do nieprawidłowych ustaleń faktycznych, - naruszenia norm prawa materialnego, a w szczególności art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podała, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że na działce nr [...] i części działki [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej miasteczko miało charakter prowizoryczny, wykonane zostało w czynie społecznym, a ponadto plan realizacyjny nie został nigdy wykonany. Wojewoda uznał także, iż inwestycja wykonana na przedmiotowych działkach mieściła się w pojęciu "użyteczności publicznej", a tym samym wywłaszczenie nieruchomości na ten cel było zgodne z przepisami obowiązującej w czasie wywłaszczenia ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie skarżącej organ drugiej instancji oparł się przy wydaniu rozstrzygnięcia na błędnej ocenie dowodów oraz błędnych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji dotyczących sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Prawidłowa ocena zebranych dowodów ocenie skarżącej powinna doprowadzić do wniosku, że na działce [...] oraz części działki [...] nigdy nie zostało wybudowane miasteczko ruchu drogowego ani też nie został tam urządzony park. Jak bowiem wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów nigdy nie został wykonany plan realizacyjny budowy miasteczka ruchu drogowego. Plan ten nie został odnaleziony w dokumentacji Urzędu Miasta i Gminy w O., ani też w Archiwum Państwowym. Z zeznań inż. A.K. , autorki projektu technicznego inwestycji wynika, że nigdy nie sporządziła ona planu realizacyjnego. Zdaniem skarżącej brak jakiejkolwiek dokumentacji sporządzonej w celu realizacji tego typu inwestycji świadczy o tym, że ta inwestycja nie została skierowana do wykonania. Z zeznań świadka W.M. , byłego dyrektora Szkoły Podstawowej numer [...] , wynika jedynie, że na części nieruchomości zostały z jego inicjatywy wykonane pewne wstępne prace przygotowawcze zmierzające do zagospodarowania terenu (min. nawieziono ziemię, odwodniono teren), które nie były kontynuowane po jego odwołaniu z pełnionej funkcji, co miało miejsce w 1979 roku. Z zeznań świadków a w szczególności H.D. , A.P. , P.P. oraz S.T. wynika, że miasteczko ruchu drogowego miało jedynie prowizoryczny charakter - alejki były wysypane żwirem, znaki drogowe były ruchome i stawiane jedynie przed planowanymi terminami egzaminów na kartę rowerową. Zakres wykonanych prac był zatem bardzo ograniczony i wykonany społecznie. Przywiezienie niewielkiej ilości żwiru czy krawężników nie świadczy zdaniem skarżącej o realizacji inwestycji. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż żaden ze zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów nie świadczy o podjęciu jakichkolwiek prac zmierzających do urządzeniu parku. Jak wynika z zeznań świadków roślinność, która znajdowała się na nieruchomości to samosiejki oraz chwasty, a cały teren przez lata był zaniedbany i zaśmiecony. O stan tej części działki zaczęto dbać dopiero po złożeniu przez skarżącą wniosku o zwrot nieruchomości, natomiast ustalając plan zagospodarowania tego terenu Starosta błędnie oparł się jedynie o stan działki z chwili oględzin tj. z dnia [...] czerwca 2006 roku. Powyższe wskazuje na to, iż Wojewoda [...] dokonał błędnej i niepełnej oceny zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Starosty O. , ponieważ zupełnie pominął fakt, iż w toku postępowania administracyjnego nie zgromadzono żadnych dowodów świadczących o podjęciu prac zmierzających do urządzenia parku. Z zeznań świadków wynika jedynie, że teren był zaniedbany, rosły tam samosiejki, chwasty, dzikie krzewy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał żądania i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła, z zachowaniem ustawowego terminu skarżąca J.S. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wobec treści skargi, zawierającej zarzuty jedynie do części zaskarżonej decyzji, to znaczy pkt II decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] , Sad uznał, że przedmiot kontroli ograniczony jest odrębnej sprawy jaką było orzekanie w przedmiocie odmowy zwrotu działki nr [...]. Pozostałe bowiem punkty orzekania zawarte w decyzjach obu organów obejmowały inne numery działek i co do nich wyraźnie skarżąca wskazała, że nie składa skargi, a tym samym Sąd nie orzekał w zakresie nie objętym skargą. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwaną dalej w skrócie "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ustanowił dwa warunki, w świetle wystąpienia których, można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ceł ten nie został zrealizowany. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił okoliczności pozwalających na ustalenie spełnienia bądź braku spełnienia przesłanki zagospodarowania działki nr [...] o powierzchni 0,1417 ha (stanowiącej część dawnej działki nr....) w postaci zrealizowania miasteczka ruchu drogowego i parku. Stąd w tym zakresie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest jeszcze przedwczesne. Kwestią sporną między skarżącą a organami administracji jest ustalenie, czy miasteczko ruchu drogowego, które miało być na tej działce zlokalizowane, zostało wybudowane (powstało) czy też nie zostało zrealizowane. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że obecnie organy administracji dysponują tylko planem sytuacyjnym w skali 1:250 młodzieżowego miasteczka ruchu drogowego (akta administracyjne sprawy, karta 63). Przesłuchiwana na okoliczność sporządzenia planu realizacyjnego mgr inż. A.K. oświadczyła, że nie sporządzała planu realizacyjnego (akta administracyjne, karta nr 66). Nie znaleziono żadnych dokumentów związanych z ewentualnym zrealizowaniem miasteczka ruchu drogowego, mimo że o takie dokumenty wnioskowała skarżąca w toku postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby poszukiwano tych dokumentów w dokumentacji Szkoły Podstawowej Nr [...] (lub Zespołu Szkół). Organy administracji podniosły, że w związku z brakiem dokumentów przeprowadzono dowód z zeznań świadków. Organy ustaliły, że z tych zeznań wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż miasteczko ruchu drogowego na tym terenie powstało. Nie uwzględniono jednak, że każdy ze świadków mających wiedzę na temat miasteczka ruchu drogowego zeznał, że zostały zrealizowane alejki żwirowe (alejki wysypywane żwirem), zamontowano betonowe krawężniki, ustawiano znaki drogowe oraz posadzono drzewa: świadkowie - W.C. (akta administracyjne sprawy, karty nr 66-67), W.S. (akta administracyjne sprawy, karta nr 66), H.D. (akta administracyjne sprawy, karta nr 81), M.Z. (akta administracyjne sprawy, karta nr 81), A.P. (akta administracyjne sprawy, karty nr 80-81), P.P. (akta administracyjne sprawy, karty nr 80-81), H.B. (akta administracyjne sprawy, karty nr 80-81) i S.T. (akta administracyjne sprawy, karty nr 80-81). Zgodnie zaś z planem sytuacyjnym alejki miały mieć inną nawierzchnię niż żwirową:, cytat z planu "projektowany odcinek toru kolejowego w poziomie jezdni wykonanego z dwuteownika I 80 mmm wtopionego w jezdnię" (akta administracyjne sprawy, karta nr 83). Analiza tego planu wykazuje, że miały znaleźć się na alejkach między innymi pasy drogowe i fragment toru kolejowego. Zgodnie z doświadczeniem życiowym nie eksponuje się pasa przejścia dla pieszych na alejce żwirowej ani też nie dokonuje się "wtopienia" w taką alejkę fragmentu toru kolejowego. Do tego niezbędnym byłaby nawierzchnia asfaltowa lub betonowa. Istnieje więc uzasadniona wątpliwość, czy rzeczywiście plan realizacyjny zakładał wykonanie nawierzchni alejek tego miasteczka ruchu drogowego w postaci żwiru, czy też nawierzchnia żwirowa była - jak określa to skarżąca - prowizorycznym etapem wykonania miasteczka. Ma to o tyle znaczenie, że właśnie wykonanie alejek stanowiło podstawowy zakres realizacji samej inwestycji pod nazwą "miasteczko ruchu drogowego". Nie wyjaśniono więc, czy w związku z tym miasteczko ruchu drogowego zostało wykonane (zbudowane) zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym z dnia 25 maja 1975 r., znak II-4406/107/75 wydanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w O. Przesłuchiwani świadkowie stwierdzili, że miasteczko ruchu drogowego powstało w latach 1979-1980. Natomiast w aktach sprawy znajduje się "realizacyjny plan zagospodarowania" będący załącznikiem do decyzji z 27.02.1982 r. znak UA.8387-2/82 udzielającej pozwolenia na budowę obiektu pawilonu dydaktycznego z 5 pomieszczeniami na nauki i mimo, że ten realizacyjny plan zagospodarowania obejmował całą byłą działkę nr [...] (a więc również obecną działkę nr....), to nie zawierał jakiegokolwiek zagospodarowania obecnej działki nr [...] o urządzenia miasteczka ruchu drogowego (akta administracyjne sprawy, karta nr 47). Zasadnie ponosi skarżąca, że gromadząc materiały dowodowe nie ustalono, czy istnieje jakakolwiek dokumentacja związana z realizacją miasteczka ruchu drogowego. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się plan sytuacyjny, ale nie ma żadnych innych dokumentów które potwierdzałyby, bądź zaprzeczałyby twierdzeniem skarżącej o realizacji tego miasteczka. W obowiązującym w latach 1978-1980 rozwiązaniach Prawa budowlanego przewidywano szereg dokumentów, które inwestor musiał uzyskać, przed przystąpieniem do realizacji robót budowlanych. I tak w świetle art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w wersji obowiązującej w 1978-1980 r. inwestycja pod nazwą "miasteczko ruchu drogowego" należało kwalifikować jako obiekt budowlany. Taki wniosek nasuwa się po analizie planu sytuacyjnego tej inwestycji. Następnie art. 20 ust. 2 ww. prawa budowlanego nakładał obowiązek uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych: 1) ustalenia miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej; 2) opracowania planu realizacyjnego; 3) sporządzenia projektu obiektu budowlanego. Plany realizacyjne podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (art. 21 ust. 2 ww. ustawy). Ponadto ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę (art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego). Roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Organy nie zbadały więc, czy w dacie przystąpienia - jak określiły - w 1979 r. do realizacji miasteczka ruchu drogowego, inwestor w ogóle dysponował ważnym planem realizacyjnym (zatwierdzonym w 1975 r.), czy posiadał pozwolenie na budowę, czy też miał inne dokumenty niezbędne do rozpoczęcia inwestycji. Przy czym skoro sporządzono plan realizacyjny, to również logicznym byłoby późniejsze staranie się o pozwolenie na budowę. Wprawdzie organy administracji poszukiwały pewnych dokumentów, ale w tych poszukiwaniach ograniczyły się tylko do dwóch: planu realizacyjnego z dnia 25 maja 1975 r., znak II-4406/107/75 wydanego przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w O. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z 27.02.1982 r. stanowiącej pozwolenie na budowę pawilony dydaktycznego z 5 pomieszczeniami nauki. Żaden z organów nie zwrócił się o inne dokumenty (np. pozwolenia na budowę, projektu budowlanego, dotyczące wykonania miasteczka ruchu drogowego, odbioru tak wykonanej inwestycji, jej finansowania, ustalenia odpowiedniej kwoty w budżecie Miasta O. przeznaczonej na wykonanie miasteczka ruchu drogowego, itp.), które miałyby związek z tak wykonywaną inwestycją. Ma to zasadnicze znaczenie w tej sprawie. Chodzi bowiem o wyjaśnienie, czy miasteczko ruchu drogowego rzeczywiście zostało zrealizowane, czy też nie. Niewątpliwie jeżeli cele te wykonywano (tzn. urządzano park lub miasteczko ruchu drogowego) to przynajmniej jakieś koszty były ponoszone w zakresie chociażby zakupu sadzonek (drzew), żwiru, krawężników betonowych, znaków drogowych, itp. W jednostkach budżetowych (jakimi są szkoły) wydatki i dochody podlegały i podlegają dość ścisłemu zarachowaniu. Nawet gdyby organy administracji odnalazły decyzję z dnia 25 maja 1975 r., znak II-4406/107/75 to i tak sama ta decyzja nie stanowiłaby dowodu ani na podjęcie prac związanych z miasteczkiem ruchu drogowego, ani ukończeniem tej inwestycji. Przy czym poszukując tej decyzji pominięto Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w O. , a nie można wykluczyć, że tam mogą znajdować się dokumenty związane z tą inwestycją. Świadek W.C. zeznała, że widziała u dyrektora tej szkoły "książkę" z dokumentacją dotyczącą właśnie tej inwestycji (akta administracyjne sprawy, karta nr 67), w tym jednak kierunku nie prowadzono poszukiwań dokumentacji. Organy poszukując decyzji z 27.02.1982 r. stanowiącej pozwolenie na budowę pawilony dydaktycznego z 5 pomieszczeniami nauki, wszystkie dokumenty, wraz z dziennikiem budowy, odszukały w Zespole Szkół (Ekonomicznych?) i skoro Zespół ten taką dokumentacją (z 1982 r.) dysponował (przekazując ją do akt sprawy; akta administracyjne sprawy, karty nr 95-102), to nie można założyć, że Dyrektor Szkoły podstawowej Nr [...] w O. nie posiada dokumentów związanych z wykonanie miasteczka ruchu drogowego. Należy również podnieść i to, że nawet samo rozpoczęcie realizacji danej inwestycji (miasteczka ruchu drogowego) nie musi być jednoznaczne z jej zrealizowaniem. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją danego celu musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z dnia 12.07.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 777/06, opub. w LEX nr 258375). Doświadczenie życiowe wskazuje, że nauka jazdy lub przeprowadzanie egzaminów na alejkach żwirowych znacznie utrudnia taką jazdę jak i ocenę jazdy rowerem. Nie można więc założyć bez jakiegokolwiek w tym zakresie wyjaśnienia, że docelowym było bądź spełniało swój cel w postaci miasteczka ruchu drogowego samo nawiezienie żwiru na alejki. Nie wiadomo, czy nie był to tylko etap w realizacji celu jakim było wykonanie alejek o innej nawierzchni. Kolejną okolicznością, którą należy rozważyć jest ustalenie, czy na tym terenie (obecnie działki nr .....) został - w okresie 10 lat licząc od daty zawarcia umowy - urządzony park. Obok bowiem realizacji miasteczka ruchu drogowego park był również celem wywłaszczenia. Organy obu instancji uznały, że park został zrealizowany ponieważ takie było (i jest przeznaczenie tego terenu w planach miejscowych). Co do przeznaczenia w planie miejscowym to nie jest to przesłanka, która może uzasadniać realizację celu wywłaszczenia. To plan miejscowy określał przeznaczenie danego terenu i w związku z tym mogło nastąpić wywłaszczenie danej nieruchomości (właśnie pod realizację danego celu), ale plan miejscowy nie jest w tym zakresie dokumentem miarodajnym do ustalania wykonania (zrealizowania) celu wywłaszczenia. Wprawdzie z oświadczeń Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] (akta administracyjne sprawy, karta nr 91) oraz Gminy O. (akta administracyjne sprawy, karty nr 92-93) wynika, że ten park jest w istocie ogrodem szkolnym, terenem służącym szkole dla prowadzenia procesu dydaktycznego; ale nie wiadomo, kiedy został on urządzony. W tym kontekście w żaden sposób nie ustosunkowano się do mapy znajdującej się w aktach sprawy (akta administracyjne organu odwoławczego, karta nr 13), z których wynika, że teren Szkoły Podstawowej nr [...] (nie wiadomo czy w trwałym zarządzie) nie obejmuje działki nr [...]. Dodatkową okolicznością wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie, czy Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w O. powinien być stroną w tym postępowaniu, skoro za stronę uznano Dyrektora Zespołu Szkół, czy też Szkoła Podstawowa wchodzi w skład Zespołu Szkół. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w tej sprawie naruszono przepisy procedury administracyjnej w zakresie braku wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy w wydaniu swojej decyzji. Art. 77 § 1 K.p.a nakazuje zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenie. Brak wyjaśnienia podniesionych okoliczności spowodował naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. i w związku z art. art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając, że naruszono ww. przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 137 u.g.n. (przepis prawa materialnego), który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie uzupełniając materiał dowodowy należy, w pierwszej kolejności ustalić, czy planu realizacyjnego z 23 maja 1975 r. nie ma Szkoła Podstawowa Nr [...] lub Zespół Szkół. Powinien również zwrócić się Urzędu Miasta i Gminy w O. oraz obu ww. Szkół o wyjaśnienie, czy nie posiadają jakichkolwiek dokumentów co do realizacji ww. miasteczka ruchu drogowego wraz z parkiem, a w szczególności, czy nie mają informacji co do wszczęcia obu inwestycji (miasteczka ruchu drogowego oraz urządzania parku), dokumentów potwierdzających finansowanie ich wykonywania, dokumentów potwierdzających przekazywanie środków Szkole Podstawowej Nr [...] (lub innemu podmiotowi) w zakresie realizacji obu celów (park i miasteczko ruchu drogowego). Ponieważ wywłaszczenia dokonano na potrzeby związane również z poszerzeniem drogi, należy zapytać zarządcę drogi o możliwość dysponowania przedmiotowym planem realizacyjnym z 23.05.1975 r. Dopiero po przeprowadzeniu takiego postępowania uzupełniającego należy ocenić tak zebrany materiał dowodowy pod kątem wykonania celu wywłaszczenia - urządzenia parku wraz z miasteczkiem ruchu drogowego. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu, zwrot opłaty skarbowej oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.