II OZ 892/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 207/09 odmawiające wstrzymania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi E. S.-D., K. D., P. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) postanowieniem z dnia z dnia 30 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 207/09 odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi E. S.-D., K. D., P. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu WSA wskazał, że E. S.-D., K. D. oraz P. D. w skardze do WSA na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Jednak wbrew ustawowemu obowiązkowi wykazania we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego przesłanek zawartych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa), tj. przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji (postanowienia) faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków, skarżący, poza stwierdzeniem, iż wnoszą o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia prawomocnego orzeczenia, nie uzasadnili wniosku o wstrzymanie wykonania tego aktu w aspekcie przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 ppsa. Dodatkowo WSA wskazał, że podkreślenia wymaga, iż zaskarżone postanowienie, którego wstrzymania wykonania żądają skarżący, zostało wydane w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków, albowiem inwestycja planowana jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Organ konserwatorski oceniał ową inwestycję z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem czy nie naruszy ona wartości urbanistyczno-krajobrazowych chronionego obiektu, określonego mianem układu urbanistyczno-krajobrazowego Kielc. Oznacza to, iż przedmiotowe postanowienie tylko "uzgadnia", natomiast nie określa w swojej treści żadnych praw lub obowiązków, których wykonanie mogłoby rodzić dla skarżących skutki z art. 61 § 3 ppsa. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. D. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania postanowienia o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na sąsiadującej "z nim" działce. W uzasadnieniu wskazał, że WSA odmówił wydania postanowienia o wstrzymanie decyzji o warunkach zabudowy uważając, iż w żaden sposób nie narusza to praw skarżącego. Zdaniem P. D., wydanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do wydania pozwolenia na budowę z uzasadnieniem, że wcześniej zostały wydane prawomocne warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na sąsiedniej działce, a w konsekwencji doprowadzi to do zbudowania obiektu o gabarytach wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami administracji, służby zdrowia i handlu oraz garażem w podpiwniczeniu aż na 40 miejsc parkingowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 61 § 1 ppsa, wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże, w myśl art. 61 § 3 ppsa, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, Sąd może na jego wniosek wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego wynika zatem, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego do Sądu aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym - odstępstwem od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu -, a skorzystać z niej można tylko, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wynika z powyższego, do oceny Sądu należy czy w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa, a więc niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się do zarzutów zażalenia należy wskazać, że są one niezasadne. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się do oceny czy Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zastosował odpowiednie przepisy ppsa i prawidłowo uzasadnił ich zastosowanie. Argumentacja Sądu I instancji wskazuje, że WSA wziął pod uwagę całokształt okoliczności sprawy a ważąc argumenty wszystkich podmiotów postępowania słusznie uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił we wniosku okoliczności uzasadniające możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro, jak słusznie skonstatował Sąd I instancji, P. D. nie spełnił, ciążącego na nim z mocy art. 61 § 3 ppsa "obowiązku" wykazania we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego przesłanek zawartych w art. 61 § 3 ppsa, tj. przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji (postanowienia) faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków, to - tym samym - WSA nie miał innej możliwości działania zgodnie z prawem jak tylko odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Należy jednak także podkreślić, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002 r., s. 146; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 3/98/54, t. 1). Jak dalej wskazuje T. Woś pojęcie "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć jako spowodowanie w sposób dobrowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (J. Tarno [za:] T. Woś [w:] J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 186). Biorąc powyższe stanowisko - niebudzące sporów w doktrynie postępowania administracyjnego - pod uwagę należy wskazać, że aktem administracyjnym nadającym się do wykonania nie jest wyrażenie opinii lub uzgodnienie pomiędzy organami administracji. Trudno bowiem sobie wyobrazić jak taki akt można by wykonać. Skoro więc zaskarżony akt nie należy do grupy aktów administracyjnych podlegających wykonaniu, a dodatkowo skarżący nie spełnił wymagań, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa, należy uznać rozstrzygnięcie WSA za prawidłowe. Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r., II OZ 741/08, LEX nr 493666). Tym samym, ani zaskarżone orzeczenie WSA ani niniejsze postanowienie NSA nie przesadzają o ostatecznym wyniku oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy uznać za zgodne z przepisami prawa, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w sentencji.