II OZ 891/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S.-D. i K. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 207/09 odmawiające wstrzymania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi E. S.-D., K. D., P. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) postanowieniem z dnia z dnia 30 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 207/09 odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi E. S.-D., K. D., P. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu WSA wskazał, że E. S.-D., K. D. oraz P. D. w skardze do WSA na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Jednak wbrew ustawowemu obowiązkowi wykazania we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego przesłanek zawartych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa), tj. przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji (postanowienia) faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków, skarżący, poza stwierdzeniem, iż wnoszą o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia prawomocnego orzeczenia, nie uzasadnili wniosku o wstrzymanie wykonania tego aktu w aspekcie przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 ppsa. Dodatkowo WSA wskazał, że podkreślenia wymaga, iż zaskarżone postanowienie, którego wstrzymania wykonania żądają skarżący, zostało wydane w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków, albowiem inwestycja planowana jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Organ konserwatorski oceniał ową inwestycję z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem czy nie naruszy ona wartości urbanistyczno-krajobrazowych chronionego obiektu, określonego mianem układu urbanistyczno-krajobrazowego Kielc. Oznacza to, iż przedmiotowe postanowienie tylko "uzgadnia", natomiast nie określa w swojej treści żadnych praw lub obowiązków, których wykonanie mogłoby rodzić dla skarżących skutki z art. 61 § 3 ppsa. W zażaleniu na powyższe postanowienie E. D. i K. D. zarzucili temu orzeczeniu obrazę art. 61 § 3 ppsa przez przyjęcie, że wykonanie zaskarżonego postanowienia nie spowoduje znacznej szkody skarżących i powstania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy w rzeczywistości takie postanowienie spowoduje szkodę po stronie skarżących. Wskazując na powyższe, E. D. i K. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że wydane w sprawie postanowienie nie jest trafne, bowiem narusza przywołany przepis ppsa. Jest rzeczą oczywistą, iż inwestorom pragnącym prowadzić inwestycję w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości E. D. i K. D. potrzebne jest zaskarżenie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. dla wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy a następnie pozwolenia na budowę. Zdaniem E. D. i K. D., w tym stanie rzeczy trudno przyjąć, aby bez rozstrzygnięcia ich skargi, przedmiotowe postępowania mogły się toczyć w sprawie, bowiem należy postawić pytanie o sytuację, jaka się wytworzy, gdy ich skarga zostanie uwzględniona a jednocześnie zaczną być wydawane decyzje oparte o skarżone postanowienie. Skutki tego rodzaju komplikacji prawnych dotkną ich bezpośrednio, powodując ich szkodę poprzez niszczenie zabytkowego obszaru, który stanowi ich nieruchomość. W tym stanie rzeczy naturalny bieg dalszego postępowania w sprawie winien być uzależniony od stwierdzenia zgodności z prawem bądź kwestionowania tej zgodności w zakresie skarżonego postanowienia. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie skargi E. D. i K. D. może prowadzić do dalszego postępowania, którego celem jest, z punktu widzenia inwestora, wydanie pozwolenia na budowę. Na marginesie, E. D. i K. D. zauważyli, iż w Kielcach miał już miejsce jeden przypadek wydania pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa i uchylonymi następnie warunkami zabudowy a E. D. i K. D. nie chcą, by ich przypadek stał się kolejnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 61 § 1 ppsa, wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże, w myśl art. 61 § 3 ppsa, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, Sąd może na jego wniosek wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego wynika zatem, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego do Sądu aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym - odstępstwem od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu -, a skorzystać z niej można tylko, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wynika z powyższego, do oceny Sądu należy czy w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa, a więc niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się do zarzutów zażalenia należy wskazać, że są one niezasadne. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się do oceny czy Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zastosował odpowiednie przepisy ppsa i prawidłowo uzasadnił ich zastosowanie. Argumentacja Sądu I instancji wskazuje, że WSA wziął pod uwagę całokształt okoliczności sprawy a ważąc argumenty wszystkich podmiotów postępowania słusznie uznał, że skarżący nie uprawdopodobnili we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro, jak słusznie skonstatował Sąd I instancji, E. S.-D. i K. D. nie spełnili ciążącego na nich z mocy art. 61 § 3 ppsa "obowiązku" wykazania we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ppsa, tj. przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji (postanowienia) faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków, to - tym samym - WSA nie miał innej możliwości działania zgodnie z prawem jak tylko odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Należy jednak także podkreślić, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002 r., s. 146; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 3/98/54, t. 1). Jak dalej wskazuje T. Woś, pojęcie "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć jako spowodowanie w sposób dobrowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (J. Tarno [za:] T. Woś [w:] J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 186). Biorąc powyższe stanowisko - niebudzące sporów w doktrynie postępowania administracyjnego - pod uwagę należy wskazać, że aktem administracyjnym nadającym się do wykonania nie jest wyrażenie opinii lub uzgodnienie pomiędzy organami administracji. Trudno bowiem sobie wyobrazić jak taki akt można by wykonać. Skoro więc zaskarżony akt nie należy do grupy aktów administracyjnych podlegających wykonaniu, a dodatkowo skarżący nie spełnili wymagań, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa, należy uznać rozstrzygnięcie WSA za prawidłowe. Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r., II OZ 741/08, LEX nr 493666). Tym samym, ani zaskarżone orzeczenie WSA ani niniejsze postanowienie NSA nie przesadzają o ostatecznym wyniku oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy uznać za zgodne z przepisami prawa, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w sentencji.