II OSK 1556/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 621/08 w sprawie ze skargi W. H. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 1[...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Rz 621/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. H. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2008 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazaną decyzją Prezydent Miasta Rzeszowa, po rozpoznaniu wniosków P. J. i innych, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [...] grudnia 2007 r. udzielającą W. H. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wewnętrznej instalacji gazowej, oświetlenia zewnętrznego na działce nr [...], obr. [...] oraz wjazdu na działkę z ulicy [...] w Rzeszowie. Sąd wskazał, że skarga W. H. opierała się na twierdzeniu, że osoby żądające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa udzielającą mu pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany nie były stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż nie spełniały warunków określonych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z tego powodu nie mogą być traktowane jak strony postępowania w sprawie wznowieniowej i w stosunku do nich należało odmówić wszczęcia postępowania, jak uczynił to organ I instancji. Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że w ramach wstępnego badania przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym organy nie powinny dokonywać oceny legitymacji osoby wnoszącej podanie o wznowienie postępowania z punktu widzenia warunków prawa materialnego, które wiąże przymiot strony ze szczególnymi cechami, a nie tylko z żądaniem wszczęcia postępowania. Sąd wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, co przesądza o sposobie ujmowania legitymacji strony w takim postępowaniu. Konsekwencją tego jest stanowisko, że dla potrzeb wznowienia postępowania pojęcie strony musi nawiązywać do art. 28 k.p.a., a nie prawa materialnego. W ocenie Sądu, stroną mogącą żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest każdy, kto twierdzi, że taka decyzja narusza jego interes prawny. Powołanie się na naruszenie takiego interesu jest wystarczającą przesłanką do wznowienia postępowania. Dopiero w postępowaniu wznowionym organy mają prawo i procesową możliwość dokonania oceny rzeczywistego interesu podmiotu, który żąda wznowienia. Dokonanie takiego badania i prowadzenie ustaleń przed wznowieniem jest niedopuszczalne. Sąd wskazał ponadto, że decyzja odmawiająca wznowienia zapada w miejsce postanowienia, w sytuacji, gdy w sposób oczywisty można stwierdzić, że wznowienie jest niedopuszczalne. Okoliczność taka może mieć aspekt podmiotowy, ale tylko w sytuacji, gdy żądający wznowienia nie ma interesu we wzruszeniu decyzji np. podanie wnosi osoba trzecia w sytuacji, gdy uprawnienie przyznane decyzją ma charakter osobisty. Zdaniem Sądu, inaczej należy jednak ocenić sytuację, gdy wznowienia żąda podmiot, który twierdzi, że decyzja, przeciw której kieruje swoje działania narusza jego interes prawny. W przypadku, gdy – jak w przedmiotowej sprawie - uczestnicy postępowania sądowego twierdzą, że pozwolenie na budowę narusza ich interesy prawne, ocena, czy decyzja ta faktycznie dotyka tych interesów może nastąpić tylko w ramach wznowionego postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. H., podnosząc zarzuty: - naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 § 2 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, że osoby, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania mogą być traktowane jako strony postępowania, - naruszenia art. 28 w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną mogącą żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest każdy, kto twierdzi, że taka decyzja narusza jego interes prawny bez uprzedniego zbadania rzeczywistego interesu strony żądającej wznowienia, - naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., przez przyjęcie, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2008 r. odpowiada prawu. Powołując się na te zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona tego postępowania, a więc osoba, która brała w nim udział lub osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, lecz wykaże istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział w postępowaniu. Skarżący zakwestionował ustalenia Sądu I instancji, że osoby, które wystąpiły w tej sprawie o wznowienie postępowania mogą być jego stronami. Jego zdaniem, osoby te nie są właścicielami nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki inwestora, a zatem ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, dotknięte było przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a. Jedną z przesłanek wznowienia jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Problem prawny w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, czy organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, a więc przed podjęciem decyzji co do wznowienia postępowania (formalnie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu albo decyzji o odmowie wznowienia postępowania) badać czy wnioskodawca ma interes prawny uzasadniający przyznanie mu przymiotu strony zakończonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo). Również w doktrynie przyjmuje się, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331). W trakcie tych czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Na tym etapie organ może również uznać, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, jeżeli brak legitymacji procesowej po stronie tej osoby nie budzi żadnych wątpliwości np. podanie o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę składa właściciel nieruchomości znajdującej się w tak dużej odległości od działki inwestora, że oddziaływanie inwestycji na tą nieruchomość jest wykluczone. W takim wypadku organ może wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego (art. 149 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast istnieją wątpliwości co do tego czy wnioskodawca ma przymiot strony danego postępowania, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia". W związku z tym, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że istnieją wątpliwości co do tego czy osoby, które wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] grudnia 2007 r. mają przymiot strony postępowania, ponieważ bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie da się ustalić czy będące ich własnością nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji W. H. i czy inwestycja ta w sposób negatywny wpływa na zagospodarowanie działek wnioskodawców. Organ I instancji powinien w związku z tym wznowić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i w tym postępowaniu ustalić czy wnioskodawcy są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Za chybiony należy w związku z tym uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane (w petitum skargi kasacyjnej wskazano, prawdopodobnie omyłkowo, art. 2 § 2 pkt 20 tej ustawy) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że osoby, które złożyły w tej sprawie wniosek o wznowienie postępowania mają przymiot stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, o wznowienie którego się starają. Sąd I instancji, co wyraźnie zaznaczył w końcowej części uzasadnienia wyroku, nie przesądził czy wnioskodawcy są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę, podobnie jak nie uczynił tego Wojewoda Podkarpacki. Organ odwoławczy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nakazał jedynie Prezydentowi Miasta Rzeszowa ponownie dokonać oceny legitymacji procesowej wnioskodawców, ale już we wznowionym postępowaniu z zachowaniem ich uprawnień procesowych, nie zaś w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, zakończonych decyzją o odmowie wznowienia postępowania. Pewne zastrzeżenia budzi jednak przyjęcie przez Sąd I instancji w postępowaniu wznowieniowym koncepcji tzw. subiektywnej legitymacji procesowej strony. Za zbyt daleko idące należy uznać w tym zakresie stwierdzenia Sądu I instancji, że stroną mogącą żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest każdy, kto twierdzi, że taka decyzja narusza jego interes prawny i powołanie się na naruszenie takiego interesu jest wystarczającą przesłanką do wznowienia postępowania. Jest to pogląd błędny, ponieważ w sytuacji, gdy w sposób oczywisty i bez żadnych wątpliwości można przyjąć, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, to zbędne jest przeprowadzanie przez organ postępowania rozpoznawczego i wyjaśnianie tej kwestii. Jak już wskazano powyżej, w takim przypadku organ w formie decyzji może odmówić wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może bowiem nastąpić nie tylko ze względów przedmiotowych, lecz również ze względów podmiotowych (gdy żądanie pochodzi od osoby, która bezspornie nie ma przymiotu strony w sprawie lub od strony, która nie ma zdolności do czynności prawnych, a działa bez przedstawiciela ustawowego). W związku z powyższym zasadne są postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 w zw. z art. 147 k.p.a., choć nie prowadzą one do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ orzeczenie to, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.