II OSK 1327/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Mielcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 675/08 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w Mielcu na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zabezpieczenia środka farmaceutycznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II S/Rz 675/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...]S.A. z/s w Mielcu na postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. nr SŻ.070-1-1-14-2/08, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie. Postanowieniem tym utrzymane zostało w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu, którym organ ten uznał za nieuzasadnione zarzuty [...]zgłoszone do jego postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o nakazie zabezpieczenia środka spożywczego "[...]". Zabezpieczenia dokonano na podstawie art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż organy uznały, że występuje zagrożenie wobec wprowadzenia do obrotu tego środka jako spożywczego, podczas gdy powinien być zakwalifikowany jako środek lecznicy, a Spółka wielokrotnie informowana nie czyniła nic w celu prawidłowej kwalifikacji wyrobu. Spółka zarzucała nieprawidłowości w postępowaniu, brak doręczenia upomnienia, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia istnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia a także bezpodstawne przyjęcie, że środek "[...]" jest nieodpowiedniej jakości zdrowotnej, bez wskazania o jaką niewłaściwość chodzi, przez co naruszony został art. 29 ww. ustawy. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że osią sporu jest klasyfikacja produktu bądź jako suplementu diety, bądź jako środka leczniczego, jednak ustalenie w tym przedmiocie powinno być dokonane w postępowaniu głównym, prowadzącym do wydania decyzji, zaś postępowanie, w którym została wniesiona skarga dotyczy tylko zabezpieczenia do czasu rozstrzygnięcia postępowania głównego. Sąd podkreślił, iż brak zabezpieczenia mógłby doprowadzić do wprowadzenia do obrotu produktu, co do którego powstały uzasadnione wątpliwości czy nie wpływa ujemnie na zdrowie ludzi. Reprezentowana przez radcę prawnego, Spółka – [...]S.A. z/s w Mielcu wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania i zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 29 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm., w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 października 2007 r. do dnia 24 lutego 2009 r.), przez przyjęcie, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej były uprawnione odpowiednio (organ I instancji) do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia środka spożywczego "[...]" zioła w tabletkach oraz (organ II instancji) do utrzymania zaskarżonego postanowienia w mocy w sytuacji, gdy nie zachodziły przypadki, o których mowa w przepisach art. 27, 27a i 28 ustawy, 2) art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) przez pominięcie powołanych regulacji, które z mocy art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określają materialne przesłanki dopuszczalności zabezpieczenia i przyjęcie, że nakaz zabezpieczenia został wydany zgodnie z prawem w sytuacji, gdy nie zachodziły ustawowe przesłanki jego wydania, w szczególności: a) nie doszło do stwierdzenia naruszenia przez ZF [...]wymagań higienicznych i zdrowotnych, b) ewentualne wprowadzenie do obrotu produktu "[...]" – zioła w tabletkach nie spowodowałoby bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, 3) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225) przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienia były wdane legalnie w sytuacji, gdy środek spożywczy "[...]" – zioła w tabletkach nie zagraża (i nigdy nie zagrażał) zdrowiu lub życiu człowieka, 4) art. 20 i 22 Konstytucji RP przez potwierdzenie legalności zastosowania wobec strony skarżącej postanowienia o zabezpieczeniu w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki zabezpieczenia; II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczy to: 5) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez pominięcie okoliczności, iż w aktach niniejszego postępowania sygn. akt II SA/Rz 675/08 (a także w aktach postępowania II SA/Rz 601/08 – o których dołączenie wnioskował na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej) nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego tezę, iż w stosunku do produktu "[...]" – zioła w tabletkach powstały uzasadnione wątpliwości co do tego, czy przypadkiem nie wpływa on ujemnie na zdrowie ludzi, 6) art. 144 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez pominięcie podstawy rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie II Wydział z dnia 11 lutego 2009 r. (sygn. akt. II SA/Rz 601/08), którą był brak zgromadzenia przez organy państwowej inspekcji sanitarnej jakichkolwiek dowodów na poparcie tezy o ewentualnej możliwej szkodliwości produktu "[...]" – zioła w tabletkach, 7) art. 233 § 1 k.p.c. stosowanego odpowiednio w zw. z treścią art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) przez pobieżność w ocenie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (oraz pobieżność w ocenie zawartości akt postępowania sygn. akt II SA/Rz 601/08) i przyjęcie, że jakikolwiek ze znajdujących się w nich dokumentów mógł być podstawą do twierdzenia, iż wprowadzenie do obrotu produktu "[...]" – zioła w tabletkach mogło (lub może) spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, 8) art. 7 § 2 i art. 160 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. – Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) przez tolerowanie praktyki nadużywania przez ograny administracji środków zabezpieczenia w celu dyskrecjonalnego usuwania – bez istnienia ważnej ustawowo zdefiniowanej przyczyny – z obrotu produktów spożywczych. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie naruszył przepisów ani prawa procesowego, ani materialnego w niej wskazanych. Podkreślić należy przede wszystkim, iż – na co już zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny – spór dotyczy kwalifikacji produktu pod nazwą "[...]", czy jest to środek spożywczy i może być wprowadzony do obrotu jako suplement diety, czy też jest to środek leczniczy i może być sprzedawany tylko w takim charakterze. Rozstrzygnięcie tej kwestii może jednak zapaść w postępowaniu w takim przedmiocie, jak to Sąd określił, w postępowaniu głównym. Postępowanie natomiast zakończone postanowieniami organów Inspekcji Sanitarnej, zaskarżonymi w niniejszej sprawie dotyczą zabezpieczenia produktu "[...]", poprzez m.in. zakaz wprowadzenia do obrotu do czasu zakończonego postępowania głównego. Istotną zatem w niniejszej sprawie była ocena, czy obowiązujące przepisy dawały organom Inspekcji podstawę do wydania postanowień o nakazie zabezpieczenia środka "[...]". Stwierdzić należy, że zasadnicze znaczenie miały przepisy art. 27 i 29 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), dalej "ustawa o PIS". Artykuł 27 ust. 1 ustawy o PIS stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w ustalonym terminie. Z kolei z ust. 2 tego artykułu wynika, że jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia państwowy inspektor nakazuje wykonanie określonych w nim działań wydając decyzję. Jednak art. 29 uprawnia inspektorów sanitarnych do zabezpieczenia środków spożywczych w wypadkach wymienionych m.in. w art. 27, które to zabezpieczenie dokonuje się z mocy tego przepisu, w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przepisów tych wynika zatem, że przed rozstrzygnięciem w drodze decyzji zagadnień głównych, co do możliwości wprowadzenia lub nie do obrotu danego środka spożywczego, organy inspekcji mogą dokonać zabezpieczenia produktu w trybie egzekucji administracyjnego, na czas postępowania głównego. Postępowanie o zabezpieczeniu nie jest przesądzającym o tym, czy, tak jak w tej sprawie, środek jest o charakterze spożywczym czy leczniczym. Jego cel to niewprowadzenie do obrotu środka, co do którego takie wątpliwości istnieją, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia. W sprawie organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że wyczerpane zostały przesłanki art. 27 ustawy o PIS do zastosowania środka, o którym mowa w art. 29, zaś Spółka z taką oceną się nie zgadza, podnosząc, że nie wykazano stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych i bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia. Z akt sprawy wynika, że środek "[...]" może być wprowadzony jako środek spożywczy – suplement diety. Za suplement diety art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) uznaje taki środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, mający określone cechy z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego. W wyniku przeprowadzonej kontroli, po przejrzeniu dokumentacji środka "[...]", organy Inspekcji stwierdziły, że istnieje pewna wątpliwość czy produkt ten nie jest środkiem leczniczym ze względu na swoje właściwości i reakcje, jakie ma wywoływać po spożyciu. Właściwe i uzasadnione było w takiej sytuacji zakwalifikowanie środka "[...]" do przypadków, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS, a tym samym wszczęcie postępowania w sprawie jego kwalifikacji i stwierdzenia w jakim charakterze może on być wprowadzony do obrotu. Natomiast na czas trwania tego postępowania konieczne było zabezpieczenie tego produktu, zatem sięgnięcie do instrumentu, o którym mowa w art. 29 tej ustawy. Zastosowanie zatem w sprawie tych przepisów przez organy Inspekcji Sanitarnej nie naruszało ich i ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznająca, że wydane postanowienia są z nimi zgodne jest zasadna. W takim stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione i wobec tego należało ją oddalić, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).