II GSK 589/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 601/08 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. o sygn. akt III SA/Wr 601/08 oddalił skargę E. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r. nr [...]w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: E. B. (dalej skarżąca) rozpoczęła prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej (handel - prasa, bilety, wyroby tytoniowe, chemia gospodarcza) w dniu 1 października 2005 r. Zgodnie z PIT - 36 odpowiednio za 2006 r. skarżąca uzyskała przychody w kwocie 6.8142, 02 zł, koszty 115.999,89 zł oraz odnotowała stratę w kwocie 478.57,87 zł., zaś za 2007 r. uzyskała przychody w kwocie 98.539,99 zł. i poniosła koszty 95.655,00 zł. oraz osiągnęła dochód w kwocie 2.884, 99 zł. Skarżąca nie posiada innych źródeł dochodu oraz nie korzysta z pomocy społecznej. E. B. zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem M. B., zatrudnionym z N. W. G. Sp. z o.o., pozyskującym miesięczne wynagrodzenie w kwocie 900 zł. Zgodnie z przedłożonym oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym przeciętne miesięczne wydatki rodziny skarżącej związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego oraz zakupem żywności wynoszą łącznie ok. 911 zł. Ponadto skarżąca posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów odpowiednio w P. BP S.A O/G. w kwocie 1.800, 00 zł., G. M. B. S.A., w wysokości 5.000,00 zł. oraz S. B. w wysokości 14.000,00 zł. Pismem dnia 21 kwietnia 2008 r. E. B. wniosła do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. wniosek - prośbę - o umorzenie całości lub części zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Pismem z dnia 11 sierpnia 2006 r. skarżąca wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podkreśliła, że opłacenie powstałego zadłużenia pozbawiłoby jej rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że można umorzyć należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 2 tej ustawy umorzenie należności może mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia przesłanki całkowitej nieściągalności. W uzasadnionych zaś przypadkach w oparciu o ust. 3a powołanego artykułu Zakład może umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął, że skarżąca zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem M. B.. Średni miesięczny dochód skarżącej w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wynosi ok. 1.500,00 zł, natomiast małżonek otrzymuje wynagrodzenie za pracę w wysokości ok. 900,00 zł. W związku z czym - jak stwierdził organ - miesięczny dochód na członka rodziny wynosi 1.200,00 zł. Skarżąca posiada zobowiązania finansowe w bankach w kwocie 14.000,00 zł, które zmuszona jest spłacać i na potrzeby bytowe w gospodarstwie domowym pozostaje jej ok. 575,00 zł. Organ podkreślił, że skarżąca rozpoczynając działalność gospodarczą podjęła się realizacji obowiązków związanych z wykonywaniem działalności, w tym odprowadzania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. rozpoznając skargę E. B. na to ostateczne rozstrzygnięcie organu nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 2 u.s.u.s. umorzenie składek jest dopuszczalne tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności co bezspornie nie ma miejsca w sytuacji skarżącej, z wyjątkiem szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany, zgodnie § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu I instancji w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Sąd I instancji zaznaczył, że wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia rzeczywistej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, co znalazło odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji organ administracji publicznej przy załatwieniu spornej sprawy nie kwestionował wskazanej przez skarżącą kwoty miesięcznej w wysokości 575,00 zł. pozostającej na wyżywienie i inne potrzeby w gospodarstwie domowym. Kwota ta pozwala bowiem na przyjęcie, iż stopniowe, regularne i ratalne uiszczanie zaległych składek doprowadzi do częściowego zaspokojenia wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. E. B. na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek umożliwiający umorzenie należności z tytułu składek pomimo, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla skarżącej i jej rodziny, a także pozbawiłoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąc podniosła, że ocena przesłanek i wymagań formalnych zawartych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie została dokonana pod kątem oceny całokształtu okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, czyli tych które mają wpływ na sytuację życiową i materialną strony. W toku postępowania administracyjnego skarżąca wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych należności z tytułu składek ponieważ spowodowałoby to ciężkie skutki dla jej rodziny w szczególności pozbawiłoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych rodziny. A zatem dowiodła istnienia przesłanki umorzenia wobec niej niezapłaconych świadczeń wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z wymienionych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. Zakres instancyjnej kontroli orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyznaczają zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w skardze kasacyjnej podniosła zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegający na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej norm wynikających z art. 80 k.p.a. jak również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 3 a ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887) oraz § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) przez błędną wykładnię ww. przepisów i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie do stanu faktycznego, jaki miał miejsce w sprawie skarżącej. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie zaakceptował stanowisko organu, że jej sytuacja majątkowa pozwala jej na uregulowanie zobowiązań z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne pomimo, że wykazała w postępowaniu administracyjnym, iż opłacenie tych należności pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są nieuzasadnione. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z powołanego przepisu wynika zasada swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, aby organ nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, czyli zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego ustalić stan faktyczny (Por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005 , str. 508). Warunkiem prawidłowości oceny jest zebranie kompletnego materiału dowodowego w konkretnej sprawie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z normami proceduralnymi określonymi w k.p.a. Ocena oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym będzie stanowiła naruszenie norm postępowania dowodowego. To czy ocena materiału dowodowego w konkretnej sprawie została przeprowadzona przez organ w sposób prawidłowy wynika z uzasadnienia decyzji, w której zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organ wskazuje dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji z dnia 16 września 2008 r. ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania. Organ przeanalizował dokładnie sytuację finansową skarżącej i odniósł ją do przepisów art. 28 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ stwierdził, że skarżąca posiada miesięcznie do dyspozycji środki pieniężne w kwocie 577,00 złotych, jednakże zwrócił uwagę też na inne zobowiązania finansowe, jakie ma skarżąca względem banków i uznał, że będzie ona w stanie spłacić w ratach zaległe składki na ubezpieczenia społeczne. Organ zaznaczył ponadto, iż skarżąca argumentując wniosek o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne powołała się na okoliczność trzykrotnego włamania do prowadzonego przez nią w ramach działalności gospodarczej kiosku lecz nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie tych twierdzeń. Nie można zatem postawić zarzutu organowi, że naruszył przepisy postępowania dowodowego. Organ dokonał oceny materiału dowodowego w sprawie w sposób kompletny. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ nie ocenił materiału dowodowego w sposób dowolny. Taki zarzut można byłoby postawić wówczas, gdyby organ pominął niektóre okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy tzn. przemilczałby je w uzasadnieniu decyzji. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec czego należy stwierdzić, że postępowanie dowodowe zostało dokonane w sposób prawidłowy zgodnie z zasadą określoną w art. 80 k.p.a. zaś Sąd I instancji podtrzymując zaskarżoną decyzję nie naruszył normy art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności na ubezpieczenia społeczne. Trzeba zaznaczyć, iż decyzje o umorzeniu należności składek z tytułu ubezpieczeń społecznych mają charakter uznaniowy. W myśl art. 28 ust.1 mogą być umarzane w całości lub w części z uwzględnieniem ust. 2-4 ustawy. Z kolei stosownie do ust. 2 wymienione należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne osób będących równocześnie płatnikami tych składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy określa wspomniane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w przepisie § 3. Otóż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku m.in. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1). Przepis art. 38 ust. 3a ustawy wprowadza zatem wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 ustawy zasady umarzania składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku ich całkowitej nieściągalności i dopuszcza umorzenie tych należności w sytuacji, gdy po stronie podmiotu zobowiązanego występuje chociażby częściowa nieściągalność składek. Wyjątek ten dotyczy osób prowadzących działalność gospodarczą. Kryteria oceny w tym zakresie ustanawia § 3 w ust. 1 -3 rozporządzenia. Organ może na wniosek podmiotu wydać więc decyzję o umorzeniu należnych składek, wówczas gdy ten przedstawi dowody potwierdzające jego trudną sytuację materialną i gdy wykaże, że zapłacenie wierzytelności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne byłoby uciążliwe do tego stopnia, że uniemożliwiłoby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawcy i jego rodziny. Zatem organ może uwzględnić wniosek o umorzenie, jeżeli uzna, że okoliczności i dowody przedstawione przez wnioskodawcę są uzasadnione i wypełniają przesłanki umorzenia określone w § 3 rozporządzenia. Oznacza to, że pomimo zaistnienia przesłanek do umorzenia składek organ ma tutaj swobodę co do rozstrzygnięcia, gdyż decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne nie jest decyzją związaną. W tej sytuacji należy uznać, że wykładnia Sądu I instancji przepisów art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności na ubezpieczenia społeczne była prawidłowa. A zatem zarzut niewłaściwego zastosowania wymienionych przepisów do stanu faktycznego w sprawie skarżącej spowodowanych błędną ich wykładnią jest nieuzasadniony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.