II SA/Bk 42/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E.C. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania - oddala skargę.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skarżący E.C. wystąpił w dniu 14.07.2008r. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty S. z dnia [...].09.2002r. udzielającą Zarządowi Gminy S. pozwolenia na rozbudowę wodociągu wiejskiego "S." wraz z przyłączami domowymi na terenie 17 wsi wymienionych w decyzji. Postanowieniem wydanym dnia [...].09.2008r. Starosta S. zawiesił postępowanie z wniosku opisanego wyżej do czasu ustalenia spadkobierców niektórych nieżyjących dziś stron postępowania, którego wznowienia domaga się skarżący. E.C. wniósł zażalenie na to postanowienie z uwagi na pominięcie kwestii wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wodociągu. Wojewoda P. po jego rozpoznaniu postanowieniem, będącym przedmiotem niniejszej skargi, uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania z wniosku o wznowienie i przekazał sprawę celem ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że nie mogło zostać zawieszone postępowanie administracyjne niebędące w toku. Wznowione postępowanie rozpoczyna się bowiem z momentem wydania postanowienia o wznowieniu. W tej sprawie postępowanie było w fazie oceny dopuszczalności wznowienia, poprzedzającej postanowienie o wznowieniu, bądź decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Zatem na tym etapie sprawy nie można było postępowania zawiesić. W skardze wniesionej do sądu E.C. zarzucił wojewodzie błędne potraktowanie zażalenia jako zażalenia na postanowienie zawieszające postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania, gdyż w rzeczywistości było ono zażaleniem na zawieszenie już wznowionego postępowania oraz obrazę art. 124 § 2 kpa poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowienia wojewody oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i odnosząc się do wszystkich zarzutów w niej zawartych. Wskazując na poszczególne przepisy kpa, organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż postępowanie prowadzone przez Starostę S. z wniosku z dnia 14.07.2008r., było postępowaniem wznowionym, a Starosta zawiesił już wznowione postępowanie. Podstawowym warunkiem zawieszenia postępowania jest wymóg, aby postępowanie było w toku, czyli musi być wszczęte. W przedmiotowej sprawie, w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z wniosku E.C. postępowanie wznowieniowe nie było wszczęte, a zatem nie został spełniony warunek konieczny do wydania takiego postanowienia. Na tym etapie postępowania nie można było go zawiesić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne bądź przepisy postępowania administracyjnego, w takim stopniu, że uzasadniałoby jego uchylenie. Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 kpa, lub w czy zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 145a kpa. W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z 14.07.2008 r., zwrócił się do Starosty S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].09.2002 r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę wodociągu wiejskiego "S." wraz z przyłączami domowymi na terenie 17 wsi wymienionych w decyzji. Wniosek został uzasadniony tym, że oświadczenia właścicieli działek (dołączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę], przez które ma przebiegać wodociąg, zostały sfałszowane. W wyniku ustalenia przez organ, że część stron postępowania nie żyje, Starosta S. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, postanowieniem z dnia [...].09.2008 r. zawiesił postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców zmarłych stron. Tymczasem po wpłynięciu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, a przed wydaniem tegoż postanowienia w sprawie nie podjęto żadnego innego rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia bądź odmowy wznowienia. Skarżący niezadowolony z rozstrzygnięcia w kwestii zawieszenia, zaskarżył je do organu II instancji, a następnie do sądu administracyjnego, z wyjaśnieniem, iż chodzi mu generalnie do wcześniejsze wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych przed podjęciem postanowienia o zawieszeniu. Niemniej jednak bezspornym jest, że niniejsze postępowanie sądowe wywołane jest zakwestionowaniem przez skarżącego postanowienia o uchyleniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania o wznowienie. Zawieszenie postępowania uregulowane jest w Rozdziale 6 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym o zawieszeniu obligatoryjnym postępowania administracyjnego stanowi treść art. 97 § 1 (a w przypadku niniejszej sprawy jego pkt 1). Aby mówić o zawieszeniu jakikolwiek postępowania nieodzownym (koniecznym) warunkiem jest, by wcześniej wszczęte - toczyło się już w danej sprawie. W sprawie zaś niniejszej problem sprawdzał się do tego, że postępowanie o wznowienie nie zostało jeszcze wszczęte, co słusznie zauważył organ odwoławczy, a co zakwestionował skarżący. W ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż w sprawie nie można było zawiesić postępowania o wznowienie, albowiem nie było ono jeszcze formalnie wszczęte. Takie stanowisko poparte jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i do niego przychyla się także tutejszy sąd administracyjny. W wyroku z dnia 5 października 2007 r. I OSK 1390/06 (Lex Nr 366765) NSA stwierdził, że czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 kpa). Zakończenie tych czynności wstępnych decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją. W tym miejscu przypomnieć należy za organem odwoławczym, iż w postępowaniu wznowieniowym wyróżnić można kilka jego etapów: Pierwszy etap sprowadza się do złożenia żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego przez stronę postępowania (wszczęcie postępowania wznowieniowego na żądanie strony) lub inne podmioty - w tym przypadku następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Możliwe jest też wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu, po uzyskaniu informacji przez organ administracji publicznej o możliwym wystąpieniu przyczyn wznowienia danego postępowania administracyjnego. Drugi etap sprowadza się do tzw. postępowania wstępnego, w którym następuje wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W razie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania następuje otwarcie postępowania wyjaśniającego i dopiero wówczas mogą być podejmowane różnego rodzaju rozstrzygnięcia, np. postanowienie o zawieszeniu postępowania wznowieniowego. Jeśli zaś nastąpi zakończenie postępowania przez podjęcie określonej decyzji, dalsze rozstrzygnięcia organu z oczywistych względów nie mogą być podejmowane. Po wniesieniu żądania przez stronę – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, następuje tzw. postępowanie wstępne. W przypadku wniesienia podania o wznowienie postępowania przez osobę żądającą wszczęcia takiego postępowania, obowiązkiem organu w postępowaniu wstępnym jest ustalenie, czy podmiot je wnoszący jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa lub art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto do organu należy sprawdzenie, czy strona wniosła podanie we właściwym terminie - art. 148 kpa oraz czy opiera się ono na ustawowej przesłance wznowienia określonej w art. 145 § 1 kpa. Dopiero wtedy możliwe jest wydanie postanowienia o wznowieniu lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Postępowanie wstępne jest fazą, w której bada się jedynie istnienie przesłanek formalnych, a więc samą możliwość otwarcia postępowania wznowieniowego. Faza ta kończy się wydaniem rozstrzygnięcia, które albo zezwala na dalsze postępowanie albo uniemożliwia dalszy jego bieg tj. odpowiednio: postanowienia o wznowieniu postępowania lub decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 1 i 3 kpa). Podkreślenia wymaga, iż dopiero w przypadku spełnienia wszystkich warunków formalnych, które muszą wystąpić łącznie, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa). Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 599). Złożenie zatem przez stronę podania o wznowienie postępowania nie może być utożsamiane z wszczęciem postępowania. Ze względu na szczególny charakter postępowania wznowieniowego i unormowanie art. 149 § 1 kpa nie znajduje tu zastosowania przepis art. 61 § 3 kpa. Jest jednak niewątpliwe, że po wniesieniu podania o wznowienie postępowania, a przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 3 kpa), organ podejmuje pewne czynności. Ma przecież obowiązek zbadania, czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskujący dochował terminu złożenia wniosku, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania. Czynności te jednak, jako podejmowane przed wszczęciem postępowania, nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego (L. Żukowski: glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, nr 5, poz. 81; B. Adamiak: op.cit., s. 600; K. Sobieralski: Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego, Wyd. PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2005, s. 120; E. Klat-Górska, E. Klat-Wertelecka: op.cit., s. 119). Postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi więc podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Następuje zatem otwarcie postępowania, w wyniku którego ma być podjęta decyzja w sprawie dalszego obowiązywania dotychczasowej decyzji ostatecznej. Dopiero więc po otwarciu postępowania wznowieniowego możliwe jest podjęcie jakichkolwiek rozstrzygnięć procesowych w sprawie, np. zawieszenie postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe, albowiem brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Dopóki zatem nie istniej tok postępowania, to nie może być mowy o jego zawieszeniu. Takie stanowisko zostało bardzo wyraźnie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewody P. i z takim stanowiskiem – jako jedynym możliwym i słusznym - zgadza się skład orzekający tutejszego sądu administracyjnego. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżącego kwestii wstrzymania robót budowanych prowadzonych na terenie inwestycji wskazać należy, iż może to być przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji, po wszczęciu przez niego postępowania wznowieniowego (o ile takie nastąpi). Na tym etapie sprawy, kwestia ta jest bezprzedmiotowa, albowiem niniejsze postępowanie dotyczy postanowienia o zawieszeniu postępowania, które jeszcze nie zostało wszczęte. Zaskarżone przez E.C. postanowienie wojewody, uchyliło postanowienie Starosty z dnia [...].09.2008r., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, przez co nie został naruszony jego interes prawny. W ponownie prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżącego o wznowienie będą badane wszelkie kwestie z nim związane. Zarzut skarżącego w zakresie naruszenia art. 124 § 2 kpa, tj. błędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie znajduje potwierdzenia w kontrolowanym przez sąd postanowieniu. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego spełnia wszelkie warunki formalne postanowienia określone przepisem art. 124 § 1 i 2 kpa. W tej sytuacji, wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.