I SA/Wa 1886/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P. O., K. i S. małż. O. i P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. O. kwotę 400 (czterysta) złotych, na rzecz K. i S. małż. O. kwotę 100 (sto) złotych i na rzecz P. O. kwotę 1115 (tysiąc sto piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołań P. O., S. i K. O. i P. O., decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] ustalającą S. i K. O., P. O. i P. O. opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Burmistrz T. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalił S. i K. O., P. O. i P. O. opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonych we wsi P. gmina T., oznaczonych jako działki ewidencyjne numer [...], spowodowanym podziałem zatwierdzonym na wniosek właścicieli S. i K. O., P. O. i P. O. decyzją Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Od powyższej decyzji S. i K. O. wnieśli odwołanie wskazując, że podniesienie wartości działki przez rzeczoznawcę ma na celu jedynie korzyść finansową Urzędu Gminy T. Od powyższej decyzji P. O. i P. O. wnieśli odwołania. W odwołaniach zarzucili organowi naruszenie art. 6 i art. 7 KPA poprzez oparcie decyzji na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczenia opłaty adiacenckiej uchwalonej na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznanego za niezgodny z Konstytucją na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/2006 (OTK ZU 2007/4A poz. 37) oraz poprzez zastosowanie art. 98a ust. 1 a cytowanej ustawy, który wszedł w życie 22 października 2007 r. do podziału nieruchomości dokonanego przed jego wejściem w życie, a także naruszenie art. 107 § 1 KPA w zw. z art. 6 i art. 7 KPA przez powołanie jedynie art. 98a, w sytuacji gdy przepis ten reguluje różne sytuacje faktyczne oraz brak wszechstronnej analizy w uzasadnieniu decyzji opinii rzeczoznawcy i zastrzeżeń do niej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią obecnie obowiązującego art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Kolegium wskazało, że obecne brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało ustalone przez art. 1 pkt 38 lit. a) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązuje od dnia 22 października 2007 r. Natomiast, ust. 1a został dodany do art. 98a przez art. 1 pkt 38 lit. b) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązuje także od dnia 22 października 2007 r. Organ zauważył, że w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r.: a) jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że zarzut naruszenia art. 6 i 7KPA poprzez oparcie decyzji na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. uchwalonej na podstawie niekonstytucyjnego art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest trafny z następujących powodów. Po pierwsze, art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie był podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie pozbawił mocy obowiązującej tejże uchwały, gdyż jego skutki prawne nie rozciągały się na ten akt prawa miejscowego. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż art. 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W przypadku skarżących warunki te zostały spełnione, skoro decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana w dniu [...] czerwca 2006 r., natomiast Rada Miejska w T. w dniu [...] lutego 2003 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Istniała zatem podstawa do nałożenia przez organ pierwszej instancji obowiązku zapłaty tej opłaty przez skarżących. Stąd też zastosowanie art. 98a ust. 1a cytowanej ustawy, który wszedł w życie 22 października 2007 r. do podziału nieruchomości na podstawie decyzji, która stała się ostateczną przeszło rok wcześniej nie jest zasadny, gdyż przepis art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami tak naprawdę wdraża wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 KPA w zw. z art. 6 i art. 7 KPA przez brak szczegółowego wskazania podstawy prawnej decyzji przez powołanie jedynie art. 98a, bez wskazania bliżej jednostki redakcyjnej organ wskazał, że wadą decyzji organu pierwszej instancji jest to, że przywołano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 98a bez wskazania ustępów. Jednakże, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a nie ulega wątpliwości, że podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ uznał za niezasadny również zarzut braku wszechstronnej analizy w uzasadnieniu decyzji opinii rzeczoznawcy i zastrzeżeń do niej. Kolegium wskazało, że kwestię wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i sporządzenia operatu szacunkowego regulują przepisy art. 149, art. 150, art. 152, art. 154 ust. 1 ugn oraz § 41 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej i wyjaśnił przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania. Operat zawiera także pozostałe elementy wymagane dla wyceny. Przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Uwzględnia ona wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, dojazd, elementy sąsiedztwa, uzbrojenie techniczne, wskazania planu zagospodarowania przestrzennego, stan zagospodarowania, ograniczenia inwestycyjne i prawne oraz wielkość i kształt działki), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Zawiera także dokładny opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. P. O., S. i K. O. i P. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji; 1) naruszenie art. 6 i 7 KPA przez: a) oparcie decyzji na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalania stawki procentowej do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału uchwalonej na podstawie art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., to jest w okresie gdy uchwala została uchwalona, uznany został za niezgodny z Konstytucją na podstawie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/2006 (OTK ZU 2007/4A poz. 37); b) zastosowanie art. 98 a ust 1 i 1a tej ustawy, który wszedł w życie 22 października 2007 r. do podziału nieruchomości na podstawie decyzji, która stała się ostateczną przeszło rok wcześniej, a wiec stosowanie prawa wstecz, 2) brak wszechstronnej analizy w uzasadnieniu decyzji materiału dowodowego w szczególności opinii rzeczoznawcy i zastrzeżeń do niej i oparcie się wyłącznie na bezkrytycznym powtórzeniu oświadczenia rzeczoznawcy o braku podstaw do korekty. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponowne rozpoznania organowi. W uzasadnieniu podnieśli, że art. 98a ust 1 uległ zmianie od 22 października 2007 r., a ust 1a tego przepisu został dodany od 22 października 2007 r., a więc już po wydaniu decyzji o podziale i po dacie kiedy stała się ostateczna. W związku z powyższym do stanu faktycznego z dnia kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna stosowano prawo uchwalone po tej dacie. Skarżący zauważyli, że w decyzji zastosowano również uchwalę Nr [...] Rady Miejskiej w T., która została wydana na podstawie art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu 12 lutego 2003 r., podczas gdy przepis dający Radzie upoważnienie do wydania tej uchwały (art. 98 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. a wiec w okresie kiedy uchwalono uchwałę) został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/2006). Uchwała ta obowiązuje do chwili obecnej chociaż jej podstawa prawna obecnie nie istnieje i nie została po wyroku Trybunału wyeliminowana z obrotu prawnego lub dostosowana do aktualnego stanu prawnego. Skarżący zauważyli, że skoro upoważnienie ustawowe utraciło moc prawną (lub jej nie miało na skutek sprzeczności z Konstytucją) nie może nadal obowiązywać akt prawa miejscowego wydany na takiej podstawie. Skarżący podali, że w uzasadnieniu decyzji nie analizowano zastrzeżeń zgłoszonych przez strony do operatu i poprzestano jedynie na oświadczeniu rzeczoznawcy odnoszącym się do tych zastrzeżeń bez próby samodzielnej ich oceny przez organ. Wskazali, że biegły nie uwzględnił, iż szacowane nieruchomości nie mają własnego dostępu do dróg publicznych i że konieczne jest ustanowienie obciążeń na nieruchomościach w postaci ustanowienia służebności po cudzym gruncie (po działce [...] i po działkach [...]). W świetle powyższego sporządzony operat nie odpowiada kryterium z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co organ orzekający mógł ocenić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia 6 marca 2009 r. P. O., S. i K. O. i P. O. podtrzymali wnioski i zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej ugn - ustalenie opłaty adiacenckiej w formie decyzji może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem dokonanym na wniosek właściciela gruntu. Podstawowym zagadnieniem wyłaniającym się na tle niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy w dniu, w którym decyzja Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzająca podział działek nr [...] stała się ostateczna (11 lipca 2006 r.) obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 58, poz. 1502). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Zacząć należy od tego, że wymieniona wyżej uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości była aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 98 ust. 4 ugn (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Akt ten w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego kwalifikowany był zatem jako akt podustawowy, wykonawczy (art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP). Tymczasem w polskim prawodawstwie obowiązują wypracowane przez doktrynę prawniczą i judykaturę reguły określające kryteria obowiązywania aktów wykonawczych w czasie i zasady eliminowania tego rodzaju aktów z systemu prawa (reguły walidacyjne). Zgodnie z tymi regułami akt wykonawczy traci moc obowiązującą nie tylko na skutek tzw. derogacji (wydania aktu uchylającego przepis stanowiący podstawę prawną jego wydania), ale też w inny sposób, tj. poprzez uchylenie lub zmianę treści przepisu upoważniającego, na podstawie którego akt wykonawczy został wydany. Taki skutek wygaśnięcia aktu wykonawczego jest konsekwencją ścisłego związku tego aktu z konkretnym przepisem stanowiącym podstawę prawną jego wydania. (por. S. Wronkowska. Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Wyd. 3. Poznań 2005). W takiej sytuacji akt prawa miejscowego wydany na podstawie przepisu, który już nie obowiązuje definitywnie traci moc, skoro może być wydany nowy akt w oparciu o inną (nową) podstawę prawną (por. D. Dąbek. Prawo miejscowe. Oficyna 2007). Jeden wyjątek, gdy akt prawa miejscowego w takich warunkach obowiązuje zachodzi wówczas, gdy przepis międzyczasowy nowej ustawy (zmieniającej) wyraźnie przewiduje dalsze obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie starej ustawy. Wyjątek ten dotyczy też aktu, wydanego na podstawie uchylanego lub zmienianego przepisu, który nie jest niezgodny z nową lub ze znowelizowaną ustawą. Zachowanie mocy obowiązującej takiego aktu musi jednak wyraźnie wynikać z przepisu ustawy uchylającej lub zmieniającej ustawę, na podstawie której akt wykonawczy został wydany (§ 33 ust. 1 i 3 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – Dz. U. Nr 100, poz. 908). Na problem utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego w sytuacji zmiany stanu prawnego zwrócono także uwagę w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68). Mając na uwadze powyższe wywody Sąd uznał, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. utraciła moc obowiązującą przed datą uzyskania ostateczności decyzji z 2006 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, skoro art. 98 ugn w dniu 22 września 2004 r. otrzymał nowe brzmienie, w wyniku którego z tego przepisu został usunięty ust. 4 będący podstawą prawną uchwały z 2003 r., a przepisy intertemporalne ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) nie przedłużyły mocy obowiązywania uchwał ustalających, na podstawie art. 98 ust. 4 ugn, stawki procentowe opłat adiacenckich. Rację trzeba więc przyznać skarżącym, że Rada Gminy w T. – mając na uwadze naczelne zasady prawa zawarte w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wykonawczy charakter uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmiany stanu prawnego dotyczące Działu III Rozdziału 1 ugn i obowiązujące w systemie prawnym reguły walidacyjne – winna dostosować prawodawstwo lokalne do aktualnego stanu prawnego i po dniu 22 września 2004 r. podjąć uchwałę w tej materii na podstawie art. 98a ust. 1 ugn. Skoro w niniejszej sprawie tak się nie stało, to Sąd uznał, że decyzja Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2008 r. i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. - obie oparte na nieobowiązującym akcie prawa miejscowego - zostały wydane z naruszeniem art. 98 ust. 1a ugn, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1Ppsa.