II SA/Go 67/09

Dnia 2 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Joanna Śliwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi S.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S.W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M.S.-S. obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego z płyt eternitowych na blachę dachówkopodobną, wykonanych na części budynku mieszkalnego dwurodzinnego, zlokalizowanego na terenie działek o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity DZ.U. z 2006 Nr 156 poz. 1118 ze zm.) -zwana dalej ustawą, oraz art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przeprowadzona w dniu [...] lipca 2008r. kontrola stanu robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego, przeprowadzonych w budynku mieszkalnym dwurodzinnym, zlokalizowanym na terenie działek o numerze ewidencyjnym gruntu [...], wykazała zaawansowanie prac budowlanych. Prace budowlane rozpoczęte zostały w dniu [...] lipca 2008r. bez wymaganego prawem zgłoszenia. Powyższe okoliczności, w ocenie organu, uzasadniały wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych oraz skutkowały nałożeniem na inwestora obowiązku dostarczenia oceny technicznej. W dniu [...] września 2008r. w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego złożona została ocena techniczna robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego, wykonanych na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...]. We wnioskach końcowych oceny technicznej stwierdzono, że pod względem technicznym roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Decyzją z dnia [...] października 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy oraz na podstawie art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2008r. stwierdzono, że nad częścią budynku użytkowaną przez M.S.-S. wykonano prace budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego z płyt eternitowych na blachę dachówkopodobną. Inwestorem prac jest M.S. – S., która przed rozpoczęciem prac nie uzyskała pozwolenia na budowę, ani nie dokonała zgłoszenia robót budowlanych. Prace budowlane trwały od [...] lipca 2008r. do [...] lipca 2008r. Dalej organ stwierdził, że przedmiotowe prace budowlane zostały zgłoszone Starostwie Powiatowym w dniu [...] lipca 2008r., a zatem po ich rozpoczęciu. W toku postępowania, w oparciu o przepis art. 81 c ust. 2 ustawy, na inwestora nałożono obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Organ wskazał, że z przedłożonej oceny technicznej wynika, iż stan techniczny robót budowlanych nie budzi zastrzeżeń oraz, że elementy konstrukcyjne wykonano prawidłowo. W związku z tym, że w zakresie wykonanych robót budowlanych nie wykazano nieprawidłowości, organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Od powyższej decyzji organu l instancji odwołanie wniósł współwłaściciel nieruchomości – S.W.. Odwołujący się zarzucił, że Starosta nie zapewnił mu prawa udziału w postępowaniu dotyczącym zgody na wymianę pokrycia dachowego, nadto - że roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie ze sztuką budowlaną. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zakres wykonanych przez M.S.-S. robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego mieści się w wynikającej z art. 3 pkt 8 ustawy definicji remontu, jednocześnie wyczerpując hipotezę art. 29 ust. 2 pkt 1. Z mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy w sprawie konieczne było dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, który to obowiązek nie został przez inwestora dopełniony. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji w kwestii braku konieczności nałożenia, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, obowiązku wykonania określonych robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr [...]. Organ II instancji stwierdził, że podstawa nałożenia takiego obowiązku zachodzi wyłącznie w przypadku, gdy istnieją przesłanki do podjęcia działań naprawczych w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych ze względu na ich niezgodność z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi. W rozpatrywanej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły, dlatego - stwierdził organ odwoławczy - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że nie zachodzi podstawa do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, bądź robót naprawczych. Organ II instancji wskazał na treść przedłożonej przez inwestora oceny technicznej, z której wynika, że omawiane roboty wykonane zostały prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Dalej organ wskazał, że brak zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonane samowolnie roboty budowlane na tejże nieruchomości, w toku postępowania opartego na przepisach art. 50 i 51 ustawy nie może być brany pod uwagę przez organ administracyjny. Od decyzji organu II instancji S.W. wniósł skargę. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa oraz w związku z art. 84 § 1 k.p.a., nadto art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Skarżący wywodził, że postępowanie dowodowe nie wykazało, że roboty budowlane przeprowadzone przez M.S. – S. wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, a ocena techniczna nie ma decydującego znaczenia. Ocena techniczna sporządzona została na zlecenie strony, a nie organu co może wpływać na jej wiarygodność. W ocenie skarżącego ocena techniczna nie jest rzetelna, gdyż roboty budowlane polegające na połączeniu nowego pokrycia dachowego z istniejącym, zostały przeprowadzone niezgodnie ze sztuką budowlaną. Organ administracyjny winien z urzędu dopuścić dowód z opinii biegłego. Dalej skarżący zarzucił, iż wbrew stanowisku organów obydwu instancji, w postępowaniu opartym na przepisach art. 50 i 51 ustawy, wymagane jest uzyskanie zgody współwłaściciela nieruchomości. Taki wymóg, zdaniem skarżącego, wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. z 2002r. Nr 153 poz. 126) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi, że zachodzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż zarzuty skargi. Słuszne jest stanowisko organów obydwu instancji, zgodnie z którym przeprowadzone przez inwestora – M.S. – S. roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego z płyt eternitowych na blachę dachówkopodobną, które przeprowadzone zostały na części budynku mieszkalnego posadowionego na działkach nr [...], w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy, należy zakwalifikować jako remont. Tym samym wskazane roboty budowlane stanowiły przypadek o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy. W myśl tego przepisu ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków, wymaga zgłoszenia. W sprawie pozostaje poza sporem okoliczność, że roboty budowlane, będące przedmiotem rozpatrywanej sprawy, rozpoczęte zostały bez dokonania zgłoszenia. Samowolą budowlaną jest wybudowanie albo budowa obiektu lub jego części, nie tylko bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale także bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stosownie do treści art.49b ust. 1 ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z treści przytoczonego powyżej przepisu art. 49 b ust. 1 wynika jednoznacznie, że ustawodawca wyodrębnił samowolę budowlaną polegającą na wybudowaniu (budowie) obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo skutecznie wniesionego sprzeciwu. Przepisy ustawy przewidują odrębne tryby legalizacji samowoli budowlanej, w zależności od tego czy samowola wynikła z braku pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (który to przepis prawa materialnego stanowił podstawę wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie), przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust.1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po myśli ust. 7 art. 51 powyżej przytoczony przepis stosuje się również do robót budowlanych już zakończonych, oczywiście w takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 1 ustawy). Stosownie do treści art. 50 ust. 1 (do którego odsyła przepis art. 51 ust. 1 pkt 2) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jeżeli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową (o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1) to są to w myśl regulacji art. 3 pkt 7 ustawy prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcie remontu i przebudowy posiadają definicje legalne (art. 3 pkt 7a i pkt 8). Remont zdefiniowany został w ustawie jako roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, inne niż bieżąca konserwacja, z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (por. Komentarze Becka Prawo budowlane Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego 2.wydanie, Warszawa 2007r., str. 536). Rozpatrywana sprawa administracyjna dotyczyła wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego, które słusznie zostały zakwalifikowane przez organy obydwu instancji jako remont (art. 3 pkt 8), a w związku z tym prace wykonane w tym zakresie wymagały dokonania zgłoszenia (art. 30 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1). Inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych bez dokonania zgłoszenia, a zatem w warunkach samowoli budowlanej (art. 50 ust. 1 pkt 1). Tryb prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie naruszał przepisów prawa. Decyzja organu l instancji wydana została w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.7 ustawy. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przytoczony tu przepis ustawy obliguje organ administracyjny do wydania decyzji, w której zobowiązuje inwestora (art. 52) do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest już stanowisko, zgodnie z którym obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mogą dotyczy tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, nie odnoszą się natomiast np. do dostarczenia dokumentów lub uzupełnienia materiału dowodowego. Jednakże należy zwrócić uwagę, że dyspozycja przytoczonego tu przepisu ustawy wyraźnie wskazuje, iż w oparciu o tenże przepis organ administracyjny winien jedynie nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Ewentualna konieczność wykonania takich czynności lub robót budowlanych wynikać będzie ze sporządzonej do sprawy, na podstawie art. 81 c ust. 2, ekspertyzy lub oceny technicznej. Dyspozycja przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 nie stanowi podstawy do wydania orzeczenia o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W przypadku, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązków w myśl art. 51 ust. 1 pkt2, wówczas organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 kpa). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, oznacza że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 daje podstawę do nałożenia na określone podmioty (art. 52) obowiązków, których celem jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro w określonym stanie faktycznym nie zachodzi potrzeba wykonania żadnych czynności faktycznych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, brak jest zatem podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty - poprzez wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005r. sygn. akt IV SA 2884/03. W związku z powyższym orzeczenie organu l instancji, w którym organ odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, jest błędne albowiem wydane zostało z naruszeniem wskazanego powyżej przepisu ustawy. Na tle powyższych rozważań należy zwrócić uwagę, że w punkcie piątym przedłożonej do sprawy oceny technicznej, zalecano wykonanie podbitki okapowej oraz uzupełnienie drobnych ubytków tynku przy okapie i ścianie szczytowej. Rozstrzygając sprawę organ nadzoru budowlanego winien ustosunkować się do zaleceń zawartych w ocenie technicznej, a uznając że nie mieszczą się one w charakterze czynności lub robót budowlanych o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ winien uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Powyższe ma istotne znaczenie dla dalszego toku postępowania legalizacyjnego. Za całkowicie chybione należy uznać stanowisko skarżącego, zgodnie z którym w procesie legalizacyjnym wymagane jest uzyskanie zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonanie określonych robót budowlanych. W wyroku z dnia 13 stycznia 2003r. sygn. akt IV SA 523/01, ONSA 2004 Nr 2, poz. 54, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: cyt." Ratio legis art. 51 ust. 1pkt2 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. - Prawo budowlane (...) polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego nie cywilnego." W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym. Również błędny jest zarzut skargi podważający wiarygodność przedłożonej w sprawie oceny technicznej, przez sam fakt, iż sporządzona ona została na zlecenie inwestora. Z przepisu art. 81 c ust. 2 wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż obowiązek sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy spoczywa na uczestnikach procesu inwestycyjnego, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, a wykonanie tego obowiązku wynika z postanowienia wydanego przez organ nadzoru budowlanego. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W postępowaniu administracyjnym przyjęto zasadę otwartego systemu środków dowodowych. Zasada ta wynika z treści art. 77 § 1 kp.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Sporządzoną na podstawie postanowienia wydanego w myśl art. 81 c ust. 2 ocenę techniczną, należy zakwalifikować jako jeden z dowodów w sprawie, pochodzący od osoby posiadającej wiadomości specjalne. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego nie podważono merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej. Inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym przynależy stronom danego postępowania, każda z nich ma prawo zgłaszania dowodów oraz wniosków dowodowych. Skuteczne podważenie merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej zasadniczo winno opierać się również na argumentach osadzonych na specjalistycznej wiedzy technicznej. Administracyjne postępowanie dowodowe, w tym zasada otwartego systemu środków dowodowych, dopuszcza uwzględnienie wniosku o dopuszczenie jako dowodu w sprawie opinii sporządzonej również na zlecenie pozostałych stron postępowania. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w sprawie nie przedłożono oceny technicznej podważającej ustalenia wynikające z oceny technicznej sporządzonej na zlecenie inwestora. Z przedstawionych powyżej względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" oraz art. 134 p.p.s.a. Orzeczono jak w punkcie l sentencji wyroku. Zawarte w punkcie II sentencji wyroku orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.