II GSK 700/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca Urszula Raczkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 441/09 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia stronom postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie rezerwacji częstotliwości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 441/09, odrzucił skargę P. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, dalej: Prezes UKE, z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia stronom postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie rezerwacji częstotliwości. Postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w następującym stanie sprawy. W odpowiedzi na ogłoszenie Prezesa UKE o rozpoczęciu postępowania przetargowego na dwie częstotliwości na obszarze kraju, do wykorzystania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do końca 2023 r. swoje oferty przetargowe złożyły: A. Sp. z o.o., Ar. Sp. z o.o., C. S.A., P. Sp. z o.o., P. T. K. C. Sp. z o.o. oraz P. T. Sp. o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca lub Spółka). Skarżąca pismami z dnia [...] października 2008 r. oraz z dnia [...] listopada 2008 r. zwróciła się do organu z wnioskami o ograniczenie pozostałym stronom postępowania przetargowego prawa wglądu do treści jej oferty w zakresie, w którym zawierała nieujawnione do publicznej wiadomości tajemnice przedsiębiorstwa. Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., działając na podstawie na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: ustawa Pt) w pkt 1. ograniczył pozostałym stronom postępowania w sprawie o dokonanie rezerwacji częstotliwości, z których każda obejmuje 25 dupleksów kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 45 MHz, z zakresu 880,1 – 890,1 MHz i 925,1 – 935,1 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia [...] grudnia 2023 r. prawa wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w ofertach przetargowych nr 1 i 2 złożonych w dniu [...] września 2008 r. przez skarżącą, uznając je za tajemnicę przedsiębiorstwa, w pkt 2. odmówił ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w zakresie dokumentów przedstawionych w części 1 Oferty "Oświadczenia i zobowiązania", w pkt. 3. odmówił ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w pozostałym zakresie obejmującym wniosek skarżącej. Jednocześnie organ wskazał, że na niniejsze postanowienie stronom nie przysługuje zażalenie. P. T. Sp. o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to postało bez odpowiedzi organu. Uzasadniając odrzucenie skargi P. T. Sp. o.o. z siedzibą w W. WSA podniósł, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na dwa rodzaje postanowień: wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W pierwszej z tych kategorii postanowień wyróżnia się takie, na które stronie służy środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji, czyli zażalenie. Sąd podniósł, że stosownie do art. 206 ust. 1 ustawy Pt, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Art. 207 tej ustawy reguluje zagadnienia odnoszące się do materii ograniczenia stronom prawa wglądu do materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie przyznaje on stronie prawa do wniesienia zażalenia. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jednakże żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza uprawnienia dla strony do złożenia zażalenia na postanowienie ograniczające stronom prawo wglądu do materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zatem na postanowienie Prezesa UKE nie przysługiwało zażalenie w administracyjnym toku instancji. Z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga przysługuje również na postanowienia, które kończą postępowanie oraz postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2008 r. zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w związku z rezerwacją częstotliwości. Stanowiło więc jeden z elementów prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że postępowanie nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone. Tym samym nie można uznać zaskarżonego postanowienia, stanowiącego w istocie jedno z postanowień incydentalnych, wydanych w toku postępowania, za postanowienie kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty. P. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w skardze kasacyjnej domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 207 ust. 1 ustawy Pt, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż postanowienie o ograniczeniu pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego, które na podstawie tego przepisu wydaje Prezes UKE, ma charakter incydentalny, skoro wydane jest w toku innego postępowania, a zatem nie może być uznane za postanowienie kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż postanowieniem kończącym postępowanie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty w rozumieniu tego przepisu nie może być postanowienie wydane przez Prezesa UKE na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Pt, z tego względu, iż wydane jest ono w toku postępowania prowadzonego w związku z rezerwacją częstotliwości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że postanowienie Prezesa UKE wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Pt w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego – w przeciwieństwie do postanowienia wydanego na podstawie art. 27 ust. 1 Pt w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji – dotyczy samodzielnej kwestii, ponieważ rozstrzyga o istocie sprawy i jest oderwane od przedmiotu postępowania. Postanowienie to UKE rozstrzyga merytorycznie sprawę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki, do czego Prezes UKE jest uprawniony na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Pt. Skutki postanowienia Prezesa UKE odnoszą się do tajemnicy przedsiębiorstwa, jako instytucji niezależnej oraz wykraczającej zarówno poza granice przetargu, jak i postępowania rezerwacyjnego. W ocenie P. T. w art. 207 ust. 1 ustawy Pt zagwarantowano przedsiębiorcy procedurę skutecznej ochrony dobra prawem chronionego, co przejawia się w zapobieżeniu ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Skutki postanowienia Prezesa UKE umożliwiłyby konkurentom Spółki porównanie informacji istotnych z punktu widzenia jej interesów z ich ofertami, a tym samym umożliwiono by takim konkurentom dokonanie oceny planów inwestycyjnych i strategii Spółki w zakresie pozyskiwania nowych częstotliwości. Taka wiedza może zostać wykorzystana przez konkurencję skarżącej także w ramach codziennej działalności ich przedsiębiorstw i dostosowania ich własnej strategii do stopnia zaangażowania P. T. w pozyskiwanie nowych częstotliwości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że z wykładni art. 207 ust. 1 ustawy Pt wynika, iż nie można przypisać cech samodzielności postanowieniu Prezesa UKE, gdyż jest ono ściśle związane z przedmiotem i zakresem postępowania, w ramach którego zostało wydane. Art. 207 ma zastosowanie do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy Pt i dopełnia ustawowe regulacje dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa przy różnych czynnościach administracyjnych podejmowanych na podstawie tej ustawy. P. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w piśmie procesowym z [...] lipca 2009 r. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa UKE oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w piśmie procesowym z 1 lipca 2010 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej P. T. Sp. z o.o. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej powierzona sądom administracyjnym obejmuje, gdy chodzi o postępowanie administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W sprawie było bezsporne, iż na zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie Prezesa UKE – wydane na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 Prawa Telekomunikacyjnego – w przedmiocie ograniczenia stronom postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego przedstawionego przez stronę skarżącą, nie przysługiwało zażalenie. Stąd też rozważenia wymaga, czy postanowienie to kończy postępowanie lub rozstrzyga sprawę co do istoty. Według Sądu I instancji postanowienie to zostało wydane w toku postępowania w związku z rezerwacją częstotliwości, a zatem stanowiło jeden z elementów prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, które dotychczas nie zostało zakończone. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, skoro zaskarżone postanowienie stanowiło w istocie jedno z postanowień incydentalnych, wydanych w toku postępowania, to nie jest to postanowienie kończące postępowanie ani rozstrzygające sprawę co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela z następujących przyczyn. Ocena czy postanowienie, na które nie służy zażalenie, jest postanowieniem kończącym postępowanie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, wymaga uwzględnienia także przepisów regulujących dany rodzaj spraw i analizy przedmiotu rozstrzygnięcia takim postanowieniem. Z przepisu art. 207 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Postanowienie, o jakim mowa w powyższym przepisie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych", a więc nie stanowi kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania "głównego" prowadzonego w związku z rezerwacją częstotliwości na podstawie art. 114 i następnych Prawa telekomunikacyjnego, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego związanych z rezerwacją częstotliwości, ani też zagadnień procesowych, lecz wyłącznie ocena czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych". Ma rację kastor twierdząc, że art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego gwarantuje przedsiębiorcy ochronę dobra chronionego prawem, co przejawia się w zapobieżeniu ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Zauważyć przy tym należy, iż regulacja zawarta w art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie dotyczy jednostkowego, konkretnego postępowania, lecz wszystkich postępowań prowadzonych na podstawie ustawy. Nie można też pomijać, że gdyby kwestia związana z udostępnieniem materiału, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 ustawy miała być ewentualnie oceniana, jako kwestia "incydentalna" w postępowaniu zakończonym decyzją o przyznaniu bądź odmowie przyznania rezerwacji częstotliwości, to ta ocena byłaby już zupełnie dla strony skarżącej bez znaczenia, gdyż do czasu wydania takiej decyzji "tajemnice przedsiębiorstwa i inne tajemnice prawnie chronione" zostałyby już ujawnione. Przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy jest postanowieniem co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań nie można też podzielić poglądu Sądu I instancji, iż zaskarżone do tego Sądu postanowienie nie kończy postępowania w sprawie samoistnej dotyczącej materii uregulowanej w art. 207 ust. 1 ustawy – Prawa telekomunikacyjnego. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.