I OSK 129/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 338/09 w sprawie ze skargi Polskiej Akademii Nauk na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Polskiej Akademii Nauk stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] listopada 1952 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Infrastruktury prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] listopada 1952 r. odmawiającego dotychczasowej właścicielce W. A. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ, stwierdzając nieważność powyższych rozstrzygnięć administracyjnych, podał, że Polska Akademia Nauk dysponuje obecnie przedmiotową nieruchomością i znajdującym się na niej budynkiem w związku z uzyskaniem prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przysługuje jej zatem ograniczone prawo rzeczowe ustanowione decyzją administracyjną, a nie na podstawie czynności cywilnoprawnej. W związku z tym obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., skoro jego odwrócenie może nastąpić mocą decyzji organu administracji. Skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, złożyła Polska Akademia Nauk, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie że wskazane przez organ decyzje nie wywołały nieodwracalnego skutki prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, wskazując, iż z akt sprawy wynika, że uczestniczka postępowania M. H. zmarła w dniu 18 sierpnia 2008 r., a zatem po wydaniu decyzji przez organ I instancji, którą to decyzję otrzymała, ale przed wydaniem decyzji z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co nastąpiło w dniu 30 stycznia 2009 r. Z akt sprawy wynika, zatem, że decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. Wskazana wada postępowania w ocenie Sądu pierwszej instancji jest istotna, gdyż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wniósł Minister Infrastruktury. Skarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy do osoby zmarłej jest rażącym naruszeniem prawa, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nie znajdujących poparcia w materiale dowodowym, jak również braku odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, wykluczających wykładnię realizowaną przez Sąd, b. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, c. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności. Wskazując na powyższe okoliczności, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż złożony przez Polską Akademię Nauk wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przesłany w trybie art. 127 § 3 k.p.a. do M. H. odebrał jej wnuk M. H. w dniu 19 sierpnia 2008 r. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt [...] M. H. zmarła w dniu 18 sierpnia 2008 r. Korespondencja kierowana do M. H., mimo śmierci adresatki, nie została zwrócona do organu z odpowiednią adnotacją, jak również w toku prowadzonego postępowania do organu nie wpłynęła żadna informacja od pozostałych stron. Tym samym, nie posiadając żadnych informacji o śmierci strony, Minister Infrastruktury w dniu [...] stycznia 2009 r. wydał zaskarżoną decyzję i przesłał ją M. H., którą w dniu 11 lutego 2009 r. odebrał ponownie jej wnuk M. H. Wnoszący kasację organ podkreślił, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. M. H. dysponował już postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 2009 r., zgodnie z którym jest on jedynym spadkobiercą zmarłej M. Hj. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie przytoczone w niej zarzuty uznać można za zasadne. Stwierdzić trzeba, iż zarzut uchybienia dyspozycji art. 153 p.p.s.a. w takim zakresie, jak przedstawiono to w kasacji nie mógł zostać uznany za trafny. Nie stanowi bowiem, przy uwzględnieniu uwarunkowań zaistniałych w toczącym się postępowaniu, oceny prawnej lub wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w tym przepisie, fakt wysłania wcześniejszych postanowień Sądu określonym podmiotom prawnym. Zarzut oparty na naruszeniu omawianej normy prawnej mógłby być jedynie podnoszony w zakresie uchybień, co do oceny i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2104/04, który zapadł uprzednio w postępowaniu, jednakże formułowane zarzuty tej sytuacji nie dotyczyły. Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej przede wszystkim należało stwierdzić, iż przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowiła decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r., utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] listopada 1952 r., którym odmówiono dotychczasowej właścicielce W. A. S. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] i jednocześnie stwierdzono, iż wszystkie budynki przeszły na własność Skarbu Państwa. Jak wynika ze znajdującego się w aktach postanowienia Sądu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] października 1978 r. sygn. akt [...] W. A. S. zmarła w dniu 25 stycznia 1975 r., a spadek po niej nabyli: Z. J. W., A. S. M. D., M. Z. H. oraz T. J. J. S. i P. M. S. S. Natomiast po zmarłym w dniu 25 sierpnia 1978 r. Z. J. W. spadek nabyli: A. S. M. D., M. Z. H. oraz T. J. J. S. i P. M. S. S. Z powyższego wynika więc, iż Z. H. była stroną postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym wszczętego na wniosek T. S. i P. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowi o rażącym naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. fakt prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do M. H., która zmarła w dniu 18 sierpnia 2008 r., a zatem po wydaniu decyzji przez organ I instancji, którą to decyzję otrzymała, ale przed wydaniem decyzji z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co nastąpiło w dniu 30 stycznia 2009 r. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa- [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że po zmarłej w dniu 18 sierpnia 2008 r. M. Z. H. wprost spadek nabył, jako jedyny jej spadkobierca, wnuk M. H., który po śmierci spadkodawczyni odbierał kierowaną do niej korespondencję. Istotnym dla oceny sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie jest to, iż orzeczenie będące przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym obejmuje prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, mające charakter praw dziedzicznych. Zgodnie z treścią art. 30 § 4 k.p.a. " w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Tak, więc powyższy przepis reguluje przypadki następstwa proceduralnego, w tym między innymi w postępowaniu dotyczącym praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). Jednocześnie nie winno budzić wątpliwości znaczenie aktu doręczenia decyzji administracyjnej jej adresatowi. Powyższy jednak fakt, nie może nie uwzględniać zdarzeń procesowych, które wystąpiły w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i które ze względu na swój charakter, miały zasadniczy wpływ na bieg postępowania (możliwość jego kontynuowania). Przykładem takiego zdarzenia prawnego, którego wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania bezpośrednio wpływa na jego przebieg jest śmierć strony. Nie można odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, który wywiódł, że osoba zmarła nie może być podmiotem, któremu mogłaby zostać skutecznie doręczona decyzja administracyjna. Przyznanie słuszności temu stanowisku nie oznacza jednak, że za poprawne mogły być uznane wnioski, które Sąd wyprowadził z tego prawidłowego twierdzenia. Nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że niedoręczenie decyzji stronie, która po wszczęciu postępowania, lecz przed jego formalnym zakończeniem zmarła skutkuje tym, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja z tego tylko względu jest dotknięta wadą nieważności, skoro następca prawny osoby zmarłej, nie będącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydania decyzji ostatecznej, przez organ wiedział i jej nie kwestionował. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 21.VIII.2008 r. sygn. akt II OSK 952/07, jak i w uzasadnieniu wyrok z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 406/08 (publ. OSP 2010/7-8/73) zgodnie, z którym przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów stosowania prawa mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania. Z tego względu sytuacja braku doręczenia decyzji stronie, która zmarła, nie może być traktowana jako równoznaczna z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji administracyjnej. Rekapitulując przedstawione uwagi stwierdzić trzeba, iż brak dokonania czynności doręczenia decyzji administracyjnej będącej przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania, nie będąc jednocześnie jedyną jego stroną oraz faktyczne doręczenie decyzji następcy prawnemu zmarłej strony, skutkuje tym, że nie można przyjąć, aby kontrolowana w sprawie decyzja dotknięta była wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze za uzasadniony uznać trzeba zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na uchybienie przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowiącym usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, gdyż wytknięte w nim uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przytoczone względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.