II OSK 1243/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 105/09 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki mostu drewnianego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. Z. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 105/09, oddalił skargę M. Z. a na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki mostu drewnianego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. Z. a utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim z dnia [...] września 2008 r., nakazującą M. Z. rozbiórkę mostu drewnianego o długości ok. 23,50 m, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości K., gm. Bielany. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] października 2007 r. stwierdzono, że na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. Bielany zlokalizowany jest m.in. most drewniany o długości ok. 23,50 m. Inwestorem obiektu jest M. Z. Przedstawiciel inwestora E. P. oświadczył, że inwestor nie posiada prawomocnego pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Przedstawił natomiast decyzje nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w S., na budowę dwóch mostów drewnianych wraz z projektem technicznym. Most wykonano na przełomie marca i kwietnia 2007 r. E. P. oświadczył, że mosty są elementami koncepcji modernizacji stawów. Ponadto przedmiotowe mosty stanowią elementy małej architektury, jako atrapa mostu służąca do rekreacji na połączonych wyspach. Nie są zlokalizowane w trasie ciągów komunikacyjnych i znajdują się na terenie prywatnym. Dodatkowo inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego mostu, gdyż uważa, że taka decyzja nie jest wymagana. PINB w Sokołowie Podlaskim postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu, a także zobowiązał inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych przepisami dokumentów w celu przeprowadzenie legalizacji przedmiotowego obiektu. W związku z faktem, iż inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2008 r. nakazał M. Z. rozbiórkę mostu drewnianego o długości ok. 23,50 m, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości K., gm. Bielany. M. Z. w ustawowym terminie złożył odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem strony wstrzymanie prowadzenia robót i decyzja o rozbiórce jest błędna ponieważ mosty zlokalizowane są całkowicie na terenie prywatnym i nie są elementem ciągów komunikacyjnych. Stanowią wartość elementu ekspozycji krajobrazu. Spełniają rolę rekreacji w postaci cumowania łódek, spacerowania i jako łącznik pomiędzy wyspami. Wjazd na posesję znajduje się tak jak to było pierwotnie, od strony wschodniej posesji. Rozmiary mostu wynikają bezpośrednio z opracowanej koncepcji renowacji mostów pochodzących z XIX w. które zostały zniszczone na początku lat 70-tych ubiegłego stulecia. Zdaniem strony organ naruszył art. 3 pkt 1 c i pkt 4 b ustawy Prawo budowlane poprzez arbitralne zakwalifikowanie obiektu małej architektury w postaci pomostu drewnianego (kładki) na prywatnym terenie bez możliwości przepływu ruchu, jako mostu drogowego dla ruchu publicznego będącego w gestii Dyrekcji Dróg i Mostów, którego realizacja niewątpliwie wymaga pozwolenia na budowę. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska strony i uznał, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana w oparciu o znowelizowany przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest prawidłowa. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia przesłanki stosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem inwestor mimo nałożonego obowiązku nie dostarczył wymaganych dokumentów, tym samym legalizacja dokonanej samowoli stała się niemożliwa. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż obiekt ten jest obiektem małej architektury, gdyż ustawodawca wyraźnie wskazuje w treści przepisu art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, że mówiąc o obiekcie małej architektury chodzi o "niewielkie obiekty" takie jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. W omawianym przypadku wybudowany most posiada dł. 23,50 m., tym samym obiekt o takich parametrach nie mieści się w pojęciu niewielkiego obiektu. Skarżący M. Z. podniósł w skardze, że wykonane prace stanowiły ponad wszelką wątpliwość prace restauratorskie w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem strony zakres tych prac polegających wyłącznie na odtworzeniu niektórych elementów mostu, w żadnym razie nie pozwala przyjąć, że stanowiły one "budowę", "przebudowę"," "montaż", remont ani "rozbiórkę" obiektu budowlanego. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw, do przyjęcia, że prace stanowiły roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7) ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd podniósł, że bezsporne jest, iż skarżący rozpoczął budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane (obowiązującym w dniu orzekania przez organ I instancji) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej zostało ustalone, że przedmiotowy most skarżący wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę, co miało miejsce na przełomie marca i kwietnia 2007 r. Inwestor nie przedłożył do organu I instancji dokumentów wymaganych do zalegalizowania samowoli budowlanej, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, których organ zażądał na mocy postanowienia z dnia 23 maja 2003 r. Tym samym legalizacja obiektu stała się niemożliwa. Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji uznał, że inwestor nie dopełnił warunku określonego w przepisie art. 28, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Skoro zatem inwestor nie dopełnił warunku określonego w przepisie art. 28 prawa budowlanego, PINB w Sokołowie Podlaskim zobligowany był, zdaniem Sądu pierwszej instancji, orzec o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem działanie skarżącego wypełniło ustawowe przesłanki stosowania tego przepisu (wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że wbrew jej twierdzeniom, budowa przedmiotowego mostu była tylko i wyłącznie pracą polegającą na odtworzeniu i mieści się tym samym w pojęciu prac restauratorskich (działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań) określonych w art. 3 ust 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162.1568 ze zm.) Zgodnie z powołaną definicją prace restauratorskie polegają jedynie na kosmetycznym uzupełnieniu danej substancji budowlanej (uzupełnienie lub odtworzenie jego części), bądź na odnowieniu lub podobnym działaniu mającym na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych obiektu. W żadnym wypadku nie polegają na wybudowaniu nowej budowli, czy jej odbudowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jak wynika z akt sprawy, inwestor pobudował zupełnie nowy obiekt. Pełnomocnik skarżącego podał do protokołu rozprawy z dnia [...] kwietna 2009 r., że w 1956 r. istniała cześć mostu, natomiast skarżący odbudował pozostałą część. Natomiast w zażaleniu z dnia [...] marca 2008 r. M. Z. podniósł, że mosty pochodzące z XIX w. zostały zniszczone na początku lat 70 - tych ubiegłego stulecia. Pozostały po nich wały ziemne, które ulegając dewastacji zasypały staw i cieki wodne zakrywając pozostałości konstrukcji. Wynika z tego, że inwestor faktycznie dokonał pobudowania nowego obiektu budowlanego, mosty nie były zatem odbudowane, nadbudowane czy przebudowane, lecz stanowiły całkowicie nowe budowle drewniane, a to rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Z. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie się do dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit c p.p.s.a. wyrażające się w oddaleniu skargi pomimo, iż organy, które wydały decyzje w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania, w szczególności 77 k.p.a. (poprzez m.in. nie zebranie w sposób wyczerpujący dowodów, co do okoliczności w jakich fragmentach odtworzony most został oparty na istniejących częściach oryginalnie istniejącego mostu), art. 7 k.p.a. (poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia ww. okoliczności), pomimo że skarżący podnosił w odwołaniu z dnia 25 września 2009 r. (mylnie zatytułowanym "zażalenie") od decyzji organu I instancji, że prace przy mostach miały charakter odtworzenia mostów w oparciu o pozostałości ich konstrukcji, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na pominięciu (odmowie) przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu – artykułu prasowego zt. "Pałacowa Katastrofa" o dopuszczenie którego wnosił pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r., na okoliczność istnienia pozostałości oryginalnego mostu, przy czym dopuszczenie ww. dowodu przez Sad I instancji nie spowodowałoby przy tym nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, natomiast odmowa przeprowadzenia tego dowodu mogła mieć wpływ na wynik sprawy, 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego, tj. kontrolę działalności administracji publicznej, wyrażające się w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny własnych ustaleń stanu faktycznego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w zakresie w jakim nie zostały dokonane żadne ustalenia przez organy administracji oraz, w którym organy te nie poczyniły nawet żadnej refleksji, a mianowicie ustaleń faktycznych co do okoliczności, rzekomego, całkowitego zniszczenia fragmentów oryginalnie istniejącego zabytkowego mostu, w oparciu o które skarżący M. Z. dokonał prac mających charakter odtworzenia mostu, 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że oryginalne fragmenty mostu będącego częścią zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w Patrykozach zostały całkowicie zniszczone przed podjęciem prac przez skarżącego M. Z. a polegających na ich odtworzeniu, podczas gdy w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest podstaw do takiego ustalenia. Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Trafnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok i oddalając skargę na decyzję o nakazie rozbiórki mostu drewnianego przyjął, że inwestor pobudował zupełnie nową budowlę drewnianą. Zajmując takie stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał i nie omówił w jakimkolwiek zakresie dowodów na których się oparł. Ponadto Sąd ten nie odniósł się do argumentów wyrażanych przez organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji. Tymczasem jak wynika z analizy akt sprawy, w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono stosownego postępowania dowodowego, które pozwalałoby na dokonanie oceny czy przedmiotowy obiekt budowlany rzeczywiście został wybudowany od podstaw, czy też przy jego budowie wykorzystano konstrukcję dawniej istniejącego w tym miejscu mostu. Istotnym jest, że orzeczenie sądowe podlega wykonaniu, co nie wymaga szczególnego uzasadnienia. W sytuacji gdy orzeczenie dotyczy nakazu rozbiórki musi ono być precyzyjne, albowiem z samego założenia powoduje trudne do odwrócenia skutki. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, wskazać należy, na konieczność doprecyzowania przedmiotu rozbiórki. Samo bowiem określenie, że rozbiórce podlega most drewniany jest nieprecyzyjne w sytuacji gdy do budowy mostu prawdopodobnie wykorzystano elementy kamienne, bądź inne niż drewno materiały konstrukcyjne. Ponadto niewyjaśnienie czy przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego nie wykorzystano elementów dawniej istniejącego mostu mogłoby spowodować wydanie decyzji o nakazie rozbiórki elementów o charakterze zabytkowym, co pociągałoby za sobą powstanie niepowetowanych strat. Niezbędne jest zatem dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, dotyczących zakresu prac budowlanych jakich dokonał skarżący, albowiem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ustawy prawo budowlane, rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać jedynie w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2000 r., sygn. akt IV SA 394/98). Nie można zatem nakazać rozbiórki przedmiotowego mostu drewnianego w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalenia na jakich oparł się sąd pierwszej instancji w ww. zakresie nie znajdują natomiast odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, a w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak jest odniesienia się do kwestii podnoszonych zarówno w skardze jak i w kontrolowanych decyzjach. To zaś prowadzi do wniosku, co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał własnych ustaleń faktycznych, co do okoliczności, całkowitego zniszczenia fragmentów oryginalnie istniejącego zabytkowego mostu, nie wskazując na podstawy takich ustaleń. Przyjęcie stanu faktycznego w oparciu o dowody nie znajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy jest ustaleniem dowolnym a co za tym idzie wykracza poza granice zakreślone procedurą sadowoadministracyjną i jako takie jest niedopuszczalne. Co do zasady bowiem, sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a własnych ustaleń dokonują wyjątkowo. Nawet wówczas postępowanie to ma charakter postępowania dowodowego uzupełniającego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), zaś jego celem jest realizacja kontroli działania administracji publicznej, a w tym zakresie sprawdzenie, czy stan faktyczny został przez te organy ustalony prawidłowo. Sąd ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 310). Zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych nie jest zatem zbieranie i ocena materiału dowodowego oraz dokonywanie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 291/06). Wobec powyższego trafnymi okazały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1, art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 2 tejże skargi kasacyjnej, zarzucającego naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na odmowie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu – artykułu prasowego zt. "Pałacowa Katastrofa" wskazać należy, że skorzystanie z instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika jednak, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem (sąd może), a nie obowiązkiem sądu. Stąd też brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wiosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1475/07, LEX nr 528073). Reasumując wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznający sprawę winien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, a przede wszystkim ocenić, czy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy jest wystarczający do oceny legalności wydanych decyzji. Jeśli zaś postępowanie to wymagałoby przeprowadzenia dodatkowych dowodów Sąd winien w pierwszej kolejności ocenić czy uzasadnionym i dopuszczalnym w tej sprawie byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy też postępowanie dowodowe winno być uzupełnione przez organy administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.