I OSK 1143/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1783/08 w sprawie ze skargi D. J. B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia (...) października 2008 r. nr (...), 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz D. J. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1783/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. J. B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Z. Kurator Oświaty postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2008 r., wydanym na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), pozytywnie zaopiniował uchwałę Rady Miasta S. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w sprawie zamiaru likwidacji z dniem (...) sierpnia 2009 r. Szkoły Podstawowej nr (...) w S. Pismem z dnia (...) kwietnia 2008 r. D. J. B. złożył zażalenie na postanowienie Z. Kuratora Oświaty. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia (...) października 2008 r. nr (...) umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., zażalenie na postanowienie wydane w pierwszej instancji przysługuje jedynie stronie postępowania administracyjnego. W ocenie organu natomiast D. J. B. nie posiada przymiotu strony, ponieważ nie ma żadnego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania opinii w przedmiocie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej nr (...) w S. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. J. B., zarzucając, że organ bezpodstawnie odmówił mu statusu strony, pomimo że treść opinii wydanej przez Kuratora Oświaty z dnia (...) kwietnia 2008 r. w rzeczy samej dotyczy interesu prawnego skarżącego z punktu widzenia wykonywania ciążących na skarżącym, jako na rodzicu, obowiązku szkolnego każdego ze swoich dzieci. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1783/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę D. J. B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia (...) października 2008 r. nr (...), nie podzielił poglądów skarżącego, że ma on interes prawny uzasadniający jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania opinii w przedmiocie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej nr (...) w S. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), szkoła, profil kształcenia ogólnozawodowego lub zawód, w jakim szkoła kształci, a także placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 2a, mogą zostać zlikwidowane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły rolniczej także ministra właściwego do spraw rolnictwa, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki. Przy czym interes prawny umożliwiający uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym musi być własny i nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu. W związku z tym Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania opinii w przedmiocie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej nr (...) w S. nie dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków skarżącego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zauważył, że jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowana, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu, skoro zatem w niniejszej sprawie zażalenie wniósł podmiot nie będący stroną postępowania, to prawidłowo organ umorzył postępowanie odwoławcze. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył D. J. B., wnosząc o: a) jego uchylenie na tej podstawie, iż Sąd pierwszej instancji oraz poprzedzający go organ administracji publicznej bezpodstawnie przyjął, iż skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie wydanego przez Z. Kuratora Oświaty postanowienia z dnia (...) kwietnia 2008 r. pozytywnie opiniującego zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr (...) w S., gdy prawidłowa wykładnia art. 63 Konstytucji RP i przepisu art. 28 K.p.a. nakazuje przyjąć, że rodzic dzieci uczęszczających do danej szkoły, ma interes prawny w zakresie dokonywania krytycznej oceny opinii wydawanej przez kuratora oświaty w procesie likwidacyjnym danej szkoły, zwłaszcza, gdy dostrzeże się, że: - wydana w dniu (...) kwietnia 2008 r. opinia oceniająca zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr (...) w S. z dniem (...) sierpnia 2009 r. razi brakiem merytorycznych przesłanek do jej wydania jako aprobującej ów zamiar; - wydana w dniu (...) kwietnia 2008 r. opinia pochodzi od kuratora z nadania partii, która po wygranych wyborach w 2007 r. zawłaszczyła monopol w strukturze obejmującej decyzje o istnieniu danej szkoły: prezydent S. pochodzi z nadania tej partii, większość w Radzie Miasta mają przedstawiciele tej partii, przewodniczący Rady Miasta pochodzi z danej partii, Kurator Oświaty Województwa Z. pochodzi z nadania tej partii, Minister Edukacji Narodowej pochodzi z nadania tej partii, itd. aż do premiera, co – przy stanowisku tak Sądu pierwszej instancji jak i Ministerstwa Edukacji Narodowej – uniemożliwia społeczną kontrolę arbitralnych poczynań organów władzy i czyni suwerena tej władzy ich wasalami, co w demokratycznym państwie prawa jest niedopuszczalne, gdyż skarżący, ani jego dzieci nie są wasalem żadnej władzy: ma prawo, jako podmiot stanowiący suwerena każdej władzy, skarżyć w swoim i publicznym interesie, niemerytoryczne, rażącej swą arbitralnością, stanowiska organów władzy. W związku z powyższym, podniesiono zarzut obrazy wskazanych przepisów, poprzez ich nie zastosowanie w następstwie błędnej wykładni przepisu art. 28 K.p.a. b) zasądzenie na rzecz skarżącego od Ministra Edukacji Narodowej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, orzecznictwo jakiegokolwiek sądu, nawet Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, nie jest i nie może być źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a powoływanie się na orzecznictwo jako podstawę rozstrzygnięcia, jest niedopuszczalną formą tak stanowienia, jak i stosowania prawa. Podniesiono, że opinia Kuratora Oświaty nie miała i nie ma nic wspólnego z merytoryczną oceną zasadności istnienia szkoły, gdyż stanowi wyraz realizacji zamówienia władz miejskich S. na likwidację szkoły, mimo braku ku temu podstaw merytorycznych. Dlatego też obywatel sam jest i musi być stroną w sporze z organami władzy publicznej, gdy ta, wbrew niemu, wbrew rodzicom, wbrew społeczeństwu, lekceważy merytoryczne podstawy swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi, że niesłusznie uznał argumentację organu administracyjnego, iż skarżący D. J. B. nie ma w sprawie interesu prawnego. W tym stanie rzeczy konieczne jest ustalenie, co oznacza "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k. p. a. Kwestia ta jest kontrowersyjna i wielokrotnie była przedmiotem rozważań w wyrokach sądowych. Podnieść w tym miejscu należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96, wskazano, iż zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Przewidziana w przepisach tego prawa możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. stanowi w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze podkreśla się, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88, nie publ). Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno – prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Stwierdzić zatem należy, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Zatem pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że w myśl, art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zauważyć należy, że w przepisie tym jest mowa o "zamiarze likwidacji", a nie o "likwidacji". Skoro zatem organ prowadzący szkołę powziął zamiar jej likwidacji, to powinien o tym fakcie zawiadomić wymienione w tym przepisie podmioty. Dopiero po zawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły może być podjęta uchwała w sprawie jej likwidacji. Oznacza to, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, przy czym forma w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia. Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce. O tym, czy dany rodzic został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać. Zatem czynność zawiadomienia, chociaż nie jest czynnością prawną, lecz czynnością materialno – techniczną, to jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Rodzice bowiem, jako przedstawiciele ustawowi dziecka, mają interes prawny, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły, bowiem dotyka ona ich ważnych spraw życiowych. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że sprawa dotycząca likwidacji i przekształcenia szkół jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Do rozważenia zatem pozostaje, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest zobowiązany, co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 1 ma charakter bezwzględny w tym znaczeniu, że nie przewiduje odstępstw od zasady w nim wyrażonej, a dotyczącej obowiązku organu zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Wynika z tego, że procedura likwidacji szkoły uregulowana na gruncie ustawy o systemie oświaty zagwarantowała rodzicom udział w procedurze likwidacji szkoły, zatem uznać należy, że rodzice uczniów (opiekunowie prawni) jako sprawujący władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem mają interes w tym procesie, bowiem dotyka on ich ważnych spraw życiowych. W niniejszej sprawie uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego postanowienia do Sądu administracyjnego skarżący powołał się na to, że jest rodzicem dzieci, które uczęszczają do Szkoły Podstawowej Nr (...) w S. Skoro zatem dzieci skarżącego uczęszczają do tej szkoły, która ma być zlikwidowana, a przepisy ustawy o systemie oświaty gwarantują rodzicom udział w procedurze likwidacji szkoły oraz nakładają na rodziców dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu określone obowiązki, to należy przyjąć, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie. W związku z tym uznać należy, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia (...) października 2008 r., w którym odmówiono D. J. B. przymiotu strony, naruszają interes prawny skarżącego jako rodzica uczniów, którzy uczęszczają do szkoły w momencie powzięcia zamiaru jej likwidacji. Stanowi to zatem naruszenie art. 28 K.p.a., co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 21 , poz. 153 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy.