I SA/Wa 1669/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazywania właścicielom w posiadanie budynków oddala skargę. W dniu [...] czerwca 2008 r. Prezydent W. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie przekazywania właścicielom w posiadanie budynków, stanowiących w myśl art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy odrębne od gruntu nieruchomości, a administrowanych dotychczas przez jednostki organizacyjne W. W § 1 ust. 5 zarządzenia zapisano, że do wniosku o przekazanie budynku w posiadanie właściciel obowiązany jest dołączyć zaświadczenie komórki organizacyjnej Urzędu W., do zakresu działania której należy rozpatrywanie wniosków złożonych w trybie dekretu dnia 26 października 1945 r. Zaświadczenie winno zawierać stwierdzenie, że budynek spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, dane osobowe bądź firmę właściciela, dane adresowe właściciela, wskazanie udziałów przysługujących właścicielowi w dawnej nieruchomości hipotecznej oraz wskazanie ewentualnie ustanowionych pełnomocników (§ 1 ust. 6 zarządzenia). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K., domagając się stwierdzenia nieważności przepisu § 1 ust. 5 zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. Skarżący wskazał, że zgodnie z kwestionowanym przepisem zarządzenia, do przekazania budynku konieczne jest aby strona wnioskująca legitymowała się zaświadczeniem stwierdzającym m. in. że budynek spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wydanym przez odpowiednią komórkę organizacyjną Urzędu W. W ocenie skarżącego zapis ten narusza art. 220 § 1 kpa., gdyż organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, znanych organowi z urzędu lub możliwych do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych ewidencji rejestrów lub innych danych albo na podstawie przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych. Ponadto zdaniem skarżącego, w świetle pozostałych przepisów Działu VII kpa nie jest możliwe wydanie przedmiotowego zaświadczenia, gdyż Prezydent W. nie prowadzi ewidencji budynków spełniających wymogi określone w art. 5 ww. dekretu, jak również to, że zaświadczenie nie może być wydane przed ostatecznym ukończeniem postępowania z wniosku dekretowego. Skarżący podniósł, że w jego ocenie zaskarżone zarządzenie jest w istocie aktem prawa miejscowego, gdyż dotyczy wszystkich budynków na obszarze gminy stanowiących odrębne od gruntu nieruchomości na mocy dekretu z 1945 r. i wszystkich właścicieli tych budynków. W świetle orzecznictwa NSA akt organu gminy określający sposób szeroko rozumianego gospodarowania nieruchomością gminną, jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. M. K. wskazał, że przedmiotowe zarządzenie narusza uprawnienia skarżącego do przekazania mu budynku wielomieszkaniowego przy ul. [...] w W., którego w świetle prawa jest właścicielem, gdyż stawia mu warunki pozbawione podstaw ustawowych oraz niemożliwe do spełnienia w świetle przepisów Kpa o wydawaniu zaświadczeń. W odpowiedz na skargę Prezydent W. wniósł o odrzucenie skargi M. K. lub ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, warunkiem złożenia skargi do sądu administracyjnego jest posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, których skarżący w przedmiotowej sprawie nie posiada. Dowody zgromadzone w sprawie wskazują, że budynek przy ul. [...] nie spełnia warunków określonych w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przedmiotowy budynek jest budynkiem nowym powojennym, przekraczającym granice dawnej nieruchomości hipotecznej hip. nr [...], w związku z czym brak jest podstaw do jego zwrotu. W świetle zarządzenia nr [...] zaświadczenia wydawane są w przypadkach, w których zasadność roszczeń byłych właścicieli nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. M. K. nie jest zatem osobą uprawnioną do złożenia skargi, gdyż nie posiada interesu prawnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Prezydent nie zgodził się z twierdzeniem, że żąda od skarżącego zaświadczenia, które sam ma wydać. Organ przywołał treść art. 218 § 2 kpa, zgodnie z którym przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W ocenie organu wobec zamkniętego katalogu aktów prawa miejscowego zarządzenie nr [...] nie może być aktem prawa miejscowego jak wykazuje to skarżący. Przedmiotowe zarządzenie reguluje jedynie określoną procedurę działania, dotyczy wykonywania czynności materialno – technicznych oraz potwierdza określony stan faktyczny nie kształtując jakichkolwiek stosunków prawych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej ppsa ) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo- administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Oceniając pod kątem wskazanych wyżej kryteriów zaskarżone zarządzenie należy uznać, że skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z akt postępowania przed Prezydentem W. wynika, że skarżący dopełnił wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na wezwanie z dnia 15 września 2008 roku organ nie udzielił odpowiedzi. W związku z czym należało uznać , że został wyczerpany tryb warunkujący wniesienie skargi określony w art. 53§2 ppsa. Jednak zdaniem sądu skarżący nie wykazał, że zaskarżone zarządzenie narusza jego prawnie chroniony interes lub uprawnienie, a zatem, że przysługuje mu legitymacja procesowa do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Krąg podmiotów uprawnionych do złożenia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do art. 101 ust. 1 tej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesiona skarga musi zatem spełniać dwa warunki, a mianowicie: 1) skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, 2) uchwała lub zarządzenie muszą dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Zatem skarżący winien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją. Związek ten winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie zostało zakwestionowane zarządzenie nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 roku w sprawie przekazywania właścicielom w posiadanie budynków stanowiących w myśl art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy odrębne od gruntu nieruchomości , a administrowanych dotychczas przez jednostki organizacyjne W. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 5 kwestionowanego zarządzenia, który określa , że właściciel obowiązany jest do wniosku o przekazanie dołączyć zaświadczenie komórki organizacyjnej Urzędu W., do działania której należy rozpatrywanie wniosków złożonych w trybie dekretu . Zaświadczenie to winno zawierać, między innymi, stwierdzenie, że budynek spełnia warunki określone w art. 5 dekretu [...]. Z akt sprawy wynika natomiast, że na skutek złożenia przez poprzedników prawnych skarżącego wniosku dekretowego, zostało wydane orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1951 roku Prezydium Rady Narodowej w W. odmawiające dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że budynek znajdujący się na tym gruncie przechodzi na własność Państwa. Decyzją z dnia [...] września 2001 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1951 roku . Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2001 roku. Konsekwencją powyższych decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym było wydanie - na wniosek M. K. - przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] maja 2005 roku nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992 roku , w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. nieodpłatnie budynku mieszkalnego usytuowanego w W. przy ul. [...] (z wyłączeniem 5 lokali sprzedanych) , usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 . Z powyższych rozstrzygnięć wynika, że na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozstrzygnięć nadzorczych, wniosek dawnych właścicieli hipotecznych nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] staje się ponownie przedmiotem rozpatrzenia (ze złożonych do akt sprawy postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że M. K. jest wyłącznym spadkobiercą poprzednich właścicieli). To z kolei powoduje, że z mocy art. 5 dekretu [...], budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. , pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Z akt sprawy wynika natomiast , że wniosek dekretowy dotyczący nieruchomości położonej przy ul. [...] nie został do tej pory prawomocnie rozpatrzony . Z tych wszystkich okoliczności sprawy wynika, że M. K. aktualnie jest właścicielem budynku usytuowanego przy ul. [...] w W. i przysługują mu względem tego budynku wszelkie uprawnienia jakie wynikają z prawa rzeczowego , w tym, m. in. roszczenie o wydanie rzeczy. Zatem zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 roku nie narusza jego interesu prawnego, gdyż nie pozbawia go jego uprawnień właścicielskich wynikających z kodeksu cywilnego. Zwrócić należy uwagę jeszcze na jeden aspekt legitymacji procesowej wynikającej z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Do uzyskania tej legitymacji wymagane jest bowiem nie tylko istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego, ale również naruszenie tego interesu zaskarżonym rozstrzygnięciem. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Warunkiem uznania legitymacji strony skarżącej zatem nie może być sam fakt posiadania przez nią interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale nie budzące wątpliwości jego naruszenie. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała jednak , że doszło do naruszenia jej interesu prawnego . W konsekwencji nie wskazania, w jaki konkretnie sposób przedmiotowe zarządzenie wpłynęło na indywidualną sytuację skarżącego oraz w jaki sposób naruszyło jego własne uprawnienia, skargę należało oddalić, jako wniesioną przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej. W związku z tym, że stronie skarżącej nie przysługuje legitymacja do występowania ze skargą, poza rozważaniami Sądu pozostają zarzuty odnoszące się do samego zarządzenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.