I OSK 1006/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009r. sygn. akt VI SA/Wa 120/09 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od W. T. na rzecz L. H. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1770/07, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 144/07, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie dwóch zjazdów jednokierunkowych z drogi krajowej nr 6 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że w dniu wydania decyzji z [...] kwietnia 2002 r. na działce [...] zlokalizowana była już stacja paliw P. H. "[...]", która posiadała wjazd z drogi krajowej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że okoliczność ta nie została w prawidłowy sposób udowodniona z uwagi na brak dokumentacji, która znajdowała się w "aktach L. H." i została zwrócona do Oddziału Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny przytaczając treść przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., wskazał jednak iż materiał znajdujący się w aktach administracyjnych nie był wystarczający do stwierdzenia, że badana w trybie nadzorczym decyzja wydana została z naruszeniem przepisu § 123 ust. 2 pkt 1, to ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało, dlaczego Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo uznano, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sposób rażący narusza ten przepis, czego konsekwencją było stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien w oparciu o wszechstronną analizę dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego ocenić zgodność z prawem decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2006 r., mając jednocześnie na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga wykazania nie tylko, że naruszenie to miało miejsce, ale również, że było rażące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 120/09, po rozpoznaniu skargi W. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lipca 2006 r.(utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2006 r.) stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału w Szczecinie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad uznając, że wyrażenie zgody na wykonanie dwóch zjazdów z drogi krajowej nr 6 na działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Podstawą faktyczną decyzji było stwierdzenie organu administracji istnienia w dacie wydania decyzji zezwalającej na urządzenie zjazdów prawnie funkcjonującej stacji paliw, znajdującej się na działce sąsiedniej nr [...] należącej do L. i A. H. Stwierdzenie to, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, nie można uznać za oczywiste, jak przyjął to organ administracji publicznej, w świetle materiału dowodowego udostępnionego w aktach administracyjnych. W związku z tym ustalenia organu administracji i dokonane rozstrzygnięcie nie spełniało wymagań z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji publicznej nie odniósł się również do zarzutów skarżącego zaprzeczających temu, by na działce nr [...] w dacie wydania zezwolenia na urządzenie zjazdu znajdowała się i prawnie funkcjonowała stacja paliw L. H. Z akt administracyjnych, załączonych do sprawy wynika, że decyzją nr [...] Burmistrza Nowogardu z [...] grudnia 2001 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji W. T. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w Nowogardzie. Warunki te wynikały z miejscowego planu miejscowego zagospodarowania terenu, w których uwzględniono stację paliw. Pismem z 14 grudnia 2001 r. skierowanym do Urzędu Miasta w Nowogardzie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Północno Zachodni w Szczecinie podtrzymała swoje stanowisko o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowy stacji paliw płynnych i gazu na działce nr [...] w sąsiedztwie drogi krajowej nr 6. Podstawą odmowy uzgodnienia inwestycji na działce nr [...] był przepis § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż na działkach sąsiednich nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] zaprojektowano również stację paliw, a odległość od działki nr [...] byłaby mniejsza niż wymagane 5 km. Następną decyzją Starosty Nowogardzkiego z [...] czerwca 2002 r. W. T. otrzymał pozwolenie na budowę stacji paliw na ww. działkach oraz decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Goleniowie z [...] lipca 2004 r. umorzono postępowanie wobec L. i A. H. w sprawie budowy na działce nr [...] w Nowogardzie trzech dystrybutorów wraz z wysepką. Właściciele tej działki dokonali robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz postępowanie administracyjne zostało umorzone wobec tego, że dystrybutory i wysepka zostały rozebrane, a teren przywrócono do stanu poprzedniego. Jednocześnie decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] grudnia 2004 r. uchylono decyzję Burmistrza Nowogardu z [...] grudnia 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na przebudowę i modernizację stacji paliw zlokalizowanej na działce nr 96 oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę tej stacji paliw. W uzasadnieniu decyzji wskazano na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] października 2002 r. uchylające decyzję Burmistrza Nowogardu z [...] czerwca 2002 r. i odmawiające L. H. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji stacji paliw na działce nr [...]. Decyzja SKO w Szczecinie stanowiła podstawę dla organu administracji do wystąpienia do SKO w Szczecinie prośbą o zbadanie zgodności z planem miejscowym decyzji Burmistrza Nowogardu z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z [...] listopada 2004 r. stwierdziło nieważność wymienionej decyzji Burmistrza Nowogardu. W świetle przytoczonego materiału znanego Sądowi i zgromadzonego w sprawie organ administracji nie wyjaśnił na podstawie jakich przesłanek uznał, że decyzja z [...] kwietnia 2002 r. została wydana z naruszeniem § 123 ust. 2 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, a w szczególności z jakiego powodu naruszenie to miało charakter rażący. Z tych przyczyn przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien odnieść się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie i zarzutów skarżącego celem ustalenia, czy w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2002 r., zezwalającej na urządzenie dwóch zjazdów z nieruchomości skarżącego, istotnie zachodziły przesłanki wskazane w § 123 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, mając na uwadze skuteczność ex tunc decyzji wydanych w sprawie a stwierdzających nieważność. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2006 r. L. H. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a.) i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 polegające na nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie i zgromadzonego w aktach administracyjnych i przyjęcie, że decyzje administracyjne z dnia [...] lipca 2006 r. i [...] listopada 2006 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 art. 80 i 107 § 3 K.p.a., 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi W. T. i uchyleniu decyzji administracyjnych z dnia [...] lipca 2006 r. i [...] listopada 2006 r. jako wydanych z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. przy braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia, 3) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że decyzje administracyjne z dnia [...] lipca 2006 r. i [...] listopada 2006 r. nie zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., a skarga W. T. jako nieuzasadniona winna być oddalona. Na tych podstawach wnosił o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania – i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd nie dokonał ustalenia, na podstawie akt sprawy, stanu faktycznego, który był podstawą decyzji organów administracji. Organ prawidłowo ustalił, że na działce nr [...] znajduje się stacja paliw, jako że wszystkie urządzenia i obiekty tej stacji były naniesione na ówczesnych mapach geodezyjnych (co potwierdza choćby mapa z 20 lipca 2001 r. sporządzona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Goleniowie, dołączona do pisma z dnia 17 kwietnia 2008 r. w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym), a nadto pracownicy GDDKiA dokonywali oględzin tego terenu. Jest oczywiste, że dla ustalenia istnienia takich obiektów i urządzeń całkowicie wystarczające jest je zobaczyć lub zapoznać się z mapą geodezyjną terenu, co niewątpliwie organ administracji uczynił. Niesłusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wytknął także organowi administracji to, iż ten nie wskazał z jakiego powodu naruszenie § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. miało charakter rażący. To stwierdzenie Sądu jest niezrozumiałe zważywszy na treść § 123 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Norma ta w sposób jasny, niebudzący żądnych wątpliwości interpretacyjnych i nie pozostawiając żadnego marginesu na uznanie administracyjne wskazuje, że odległość między dwoma stacjami paliw zlokalizowanymi przy drodze krajowej w terenie niezabudowanym nie powinna być mniejsza niż 5 km. Jeśli tak sformułowany nakaz uległ naruszeniu poprzez wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. zezwalającej na urządzenie zjazdów na planowaną stację paliw, która znajdowałaby się w odległości zaledwie kilkudziesięciu metrów od stacji na działce nr [...], to znaczy, że organ administracji wydał tę decyzję z całkowitym pominięciem tego przepisu. Jest więc oczywiste, że przepis ten został naruszony rażąco, bo przecież organ nie mógł już naruszyć go bardziej. W. T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi wywodził, że Sąd dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 123 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 43, poz. 430) "Na drodze klasy GP odległość miedzy zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km – poza terenem zabudowy". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1770/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 144/07 wskazał na konieczność dokonania oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w oparciu o wszechstronną analizę dokumentacji znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku wskazano na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] grudnia 2004 r. którą uchylono decyzję Burmistrza Nowogrodu z [...] grudnia 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydający pozwolenie na przebudowę i modernizację stacji zlokalizowanej na działce nr [...] oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę tej stacji paliw. Należy w stanie faktycznym odróżnić budowę stacji paliw od przebudowy. W sprawie wymagało ustalenia czy na działce nr [...] w Nowogrodzie jest stacja paliw co ma znaczenie prawne dla zastosowania przepisów regulujących zachowanie warunków określonych w § 123 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał sprawy w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych. Nie dokonał oceny materiału dowodowego w tym treści aktu notarialnego, umowy dzierżawy, dołączonej innej dokumentacji, która dawała podstawy do oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.