II GW 12/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Maria Myślińska (spr.) Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 26 listopada 2008 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. a Starostą K. w przedmiocie zwrotu należności związanych z zalesieniem gruntów rolnych postanawia: wskazać Starostę K. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 16 stycznia 2002 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w K., J. J. wniósł o wydanie zgody na zalesienie powierzchni 7,09 ha położonej na działkach [...] i [...], obręb Ś., gmina K.. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] Starosta K. przeznaczył powierzchnię 3,76 ha położoną na wskazanych przez wnioskodawcę działkach na zalesienie. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] Starosta K. stwierdził prowadzenie przez wnioskodawcę uprawy leśnej na powierzchni 3,76 ha (działki nr [...] i [...]) oraz nabycie prawa od sierpnia 2003 r. do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Starosta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Starosta K. uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie prowadzenia przez właściciela uprawy leśnej oraz nabycia prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych oraz stwierdził prowadzenie uprawy leśnej przez J. J. na powierzchni 3,21 ha, ustalił wysokość ekwiwalentu od dnia 1 sierpnia 2003 r. na kwotę 481,50 zł, a także obciążył go kwotą zwrotu za materiał zalesieniowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 743/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., po rozpoznaniu skargi J. J. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., uchylił decyzje organów obu instancji. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Starosta K. ponownie wznowił postępowanie w sprawie stwierdzenia prowadzenia przez J. J. uprawy leśnej zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2003 r. i decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w sprawie prowadzenia przez właściciela uprawy leśnej oraz nabycia prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych, stwierdził prowadzenie uprawy leśnej przez J. J. na powierzchni 3,21 ha, ustalił wysokość ekwiwalentu od dnia 1 sierpnia 2003 r. na kwotę 481,50 zł i obciążył go kwotą zwrotu za materiał zalesieniowy w łącznej kwocie 4.498,39 zł. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydaną w skutek odwołania J. J., utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 746/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Starosta K. uznał się niewłaściwym powołując się na art. 65 § 1 k.p.a. i przekazał sprawę Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. "w części akt akta sprawy dotyczące zalesienia gruntu rolnego przez Pana J. J. zam. Ś. nr 24, w sprawie zwrotu nadpłaconej kwoty na powierzchni 0,5 ha nie zalesionego gruntu rolnego zgodnie z decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. celem rozpatrzenia według kompetencji". W ocenie Starosty K. sprawa nie odpowiada żadnemu z przypadków wymienionych w art. 14 ust 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiej Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2237 ze zm.). Tylko do spraw związanych z prowadzeniem upraw leśnych, w tym ekwiwalentu przyznanego przed wejściem w życie niniejszej ustawy na podstawie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. należało stosować zasady dotychczasowe. Nowa decyzja w tym przypadku dotycząca zwrotu nadpłaconych kwot powinna być wydana na podstawie aktualnych przepisów, tj. w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Pismem z dnia 26 listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Starostą K., a Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w przedmiocie zwrotu przez J. J. nadpłaconej kwoty na powierzchni 0,55 ha nie zalesionego gruntu rolnego zgodnie z decyzją Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. Wnioskodawca w motywach wskazał, iż decyzja Starosty K. z dnia [...] lipca 2003 r. o prowadzeniu przez J. J. uprawy leśnej oraz nabyciu prawa do ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej jest decyzją ostateczną. W ocenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzja ta spełnia wymogi określone w art. 14 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), gdyż decyzja ta została wydana pod rządami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych (...), a zgodnie z art. 7 tej ustawy właściciel gruntu, który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej nabywa z mocy ustawy prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej. Zgodnie zaś z treścią art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) stosuje się zasady dotychczasowe, a wobec tego postępowanie w niniejszej sprawie powinien prowadzić Starosta K.. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta K. wniósł o rozstrzygnięcie, iż właściwym w sprawie jest Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. i wskazał, iż organ orzekający powinien zastosować w postępowaniu w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. W myśl art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) zadania związane z udzielaniem pomocy finansowej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich realizuje agencja płatnicza akredytowana na podstawie przepisów o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Starosta wskazał, że pomoc jest udzielana, wstrzymywana, lub zmniejszana w drodze decyzji kierownika jednostki organizacyjnej agencji - art. 5 ust 2. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozstrzyganie sporów, o których mowa w art. 4 wskazanej ustawy. Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, przy czym spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zaistniały w niniejszej sprawie spór należało zakwalifikować do sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., skoro powstał on pomiędzy Starostą - powoływanym w ramach struktury jednostek samorządu terytorialnego, a Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - będącej wprawdzie państwową osobą prawną (art. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Dz. U. Nr 98, poz. 634; dalej ustawa o ARiMR z dnia 9 maja 2008 r.) ale wyposażoną jednocześnie w oznaczonym przez prawodawcę zakresie (vide art. 10 ust. 1 powołanej ustawy) w uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych (pełnienie roli organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym). Sprawowanie nadzoru nad ARiMR przez ministrów wskazanych w art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, powierzenie Radzie Ministrów uszczegółowienia zakresu, sposobu i trybu sprawowania nadzoru nad ARiMR w obszarze wymienionym w art. 3 ust. 2 analizowanego dalej aktu prawnego, wskazanie, że ARiMR realizuje zadania wynikające z polityki państwa (art. 4 ust. 1 pkt 8), nadawanie ARiMR statutu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2), tryb powoływania Prezesa ARiMR i składanie przez niego dorocznych sprawozdań Prezesowi Rady Ministrów, ministrowi do spraw rozwoju wsi i ministrowi do spraw finansów publicznych (art. 8 ust. 2 i ust. 5) przemawia za połaczeniem funkcji "decyzyjnych" sprawowanych przez ARiMR ze sferą administracji rządowej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny obejmował już swą kognicją rozstrzyganie sporów kompetencyjnych powstałych między Starostami a Kierownikami Biur Powiatowych ARiMR (por. np. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OW 93/05, postanowienie NSA z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GW 9/07). Charakteryzując rozstrzygnięcie podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 4 p.p.s.a. wypada wyraźnie podkreślić, iż jego skutkiem jest wyłącznie wskazanie organu właściwego do rozpoznania danej sprawy administracyjnej wobec rozbieżności stanowisk prezentowanych w tym obszarze przez występujące w sprawie organy administracji publicznej. Poza tym skutkiem, rozstrzygnięcie podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym trybie nie rzutuje w żaden sposób na to - jak wyznaczony organ właściwy zakończy rozpoznawanie konkretnej sprawy administracyjnej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. powstają z reguły na tle uregulowań o niedostatecznym zakresie przejrzystości i precyzji, a zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przecięcie powstających wątpliwości co do oznaczenia organu właściwego przy zastosowaniu wszelkich metod wykładni. Wobec tego, iż rozstrzyganie sporów w zakresie wymienionym w art. 4 p.p.s.a. następuje na wniosek (art. 15 § 2 p.p.s.a.) istotne jest zawsze dokonanie analizy jego treści. Przed przystąpieniem do jego oceny podkreślić należy, że postanowienie Starosty K. z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie przekazania sprawy Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. jako organowi właściwemu, wydane zostało po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 25 marca 2005 r., którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Oznacza to, że ponownie organ pierwszej instancji winien jest przeprowadzić wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną starosty Powiatowego z dnia [...] lipca 2003 r., której przedmiotem było stwierdzenie prowadzenia przez właściciela gruntów J. J. uprawy leśnej i nadającą prawa do miesięcznego ekwiwalentu od sierpnia 2003 r. z tytułu wyłączenia gruntów z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej. Punktem wyjścia i zagadnieniem kluczowym przy wyznaczaniu organu właściwego jest interpretacja przepisów przejściowych zawartych w art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiej Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej wobec tego zgodnie z art. 15 utraciła moc ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) W myśl art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie upraw leśnych, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15, stosuje się zasady dotychczasowe. W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego przedmiotowy wniosek, sformułowanie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. rozumieć trzeba szeroko. Przyjąć trzeba przede wszystkim, że obejmuje ono wszelkie sprawy administracyjne związane z ekwiwalentem za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej (także zatem w kwestii jego zwrotu). Również szeroko wykładać należy zwrot "...przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15...". W pojęciu "zasad dotychczasowych" zawartym w omawianym przepisie mieszczą się również zasady określania właściwości organu. Biorąc pod uwagę iunctim zachodzące między ekwiwalentem za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej a udziałem pomocy w postaci materiału zalesieniowego (w obu przypadkach chodzi o elementy wsparcia udzielanego dotychczasowemu użytkownikowi gruntów rolnych) ustawodawca łącznie uregulował całokształt warunków orzekania o zwrocie kosztów udzielonego wsparcia. Należy założyć, iż racjonalny ustawodawca nie mógł dążyć do zróżnicowania organu właściwego w zakresie orzekania o zwrocie ekwiwalentu czy do rozstrzygania o zwrocie kosztów pomocy w formie przekazania sadzonek służących zalesieniu w razie udzielenia wsparcia pod rządami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. W art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. wymieniono wprawdzie wprost tylko ekwiwalent za wyłączenie gruntów rolnych i prowadzenie uprawy leśnej ale należy przyjąć, iż także w odniesieniu pozostającego w ścisłym związku również orzekania o zwrocie wsparcia związanego z zalesieniem gruntów rolnych udzielonego pod rządami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. jako organ właściwy traktować trzeba w niniejszej sprawie starostę. Oczywiście - jak już wcześniej zaznaczono - przy rozstrzyganiu spraw o jakich mowa w art. 4 p.p.s.a. poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści się rozważanie wszelkich innych kwestii niż określenie organu właściwego. Wyznaczenie zatem jako organu właściwego w konkretnej sprawie Starosty K. oznacza, konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem treści powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 25 marca 2005 r. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.