I SA/Wa 80/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. [...] SA od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez gminę miejską K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Organ pierwszej instancji ustalił, że powyższa nieruchomość ujawniona była w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K., Wydział Ksiąg Wieczystych, jako właściciel nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] maja 1966 r. nr [...] o wywłaszczeniu. W rejestrze ewidencji gruntów jako osoba władająca ujawniona została [...] Dyrekcja [...] w K. Wojewoda [...] zwrócił się do P. [...] S.A. w K. o udokumentowanie prawa zarządu do opisanej nieruchomości przysługującego P. [...] S.A. bądź jej poprzednikowi prawnemu na dzień 27 maja 1990 r. W odpowiedzi P. [...] poinformowało, że prawo zarządu potwierdza decyzja Kierownika Wydziału [...] Urzędu [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...] o ustaleniu dla [...] Dyrekcji [...] w K. opłaty rocznej za zarząd gruntem. W świetle powyższego Wojewoda [...] uznał, że P.[...] S.A. nie posiada dokumentu potwierdzającego prawo zarządu do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Organ wyjaśnił, że prawo to było ustanawiane w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., nr 32, poz. 159), a później w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99), a także w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi bądź umowy nabycia nieruchomości. Wojewoda [...] zaznaczył również, że mimo, iż decyzja o opłatach wyszczególniona była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 97 ze zm.), rozporządzenie to weszło w życie dopiero w dniu 10 kwietnia 1993 r., zatem nie obowiązywało w dacie 27 maja 1990 r. Wojewoda [...] zaznaczył również, że P. [...] nie przedłożyło dokumentów inwentaryzacyjnych o których mowa w art. 6 ust. 3 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił również, że na podstawie art. 46 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. nr 54, poz. 311 ze zm.) powyższe rozporządzenie zostało uchylone, a powołaną ustawą utworzono nowe przedsiębiorstwo "[...]". Z przepisów przejściowych nie wynika, by było ono następcą prawnym P. [...], działających do 1960 r. gdyby nawet przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość była w zarządzie P. [...] utworzonych ww. rozporządzeniem i działających do dnia 2 grudnia 1960 r. to i tak należałoby stwierdzić, że zarząd ten wygasł po tej dacie i nie przeszedł na istniejące obecnie P. [...], ani na jego poprzedników prawnych. Reasumując Wojewoda [...] uznał, że skoro opisana wyżej nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, to w myśl obowiązujących w tym dniu przepisów, spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Od powyższej decyzji P. [...] S.A. w W. Odział [...] w K. wniósł odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zarzucając Wojewodzie [...] nienależytą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie błędnych ustaleń fatycznych oraz błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. W szczególności strona podkreśliła, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania pozostawała w zarządzie P. [...] w dniu 27 maja 1990 r., a także w dniu 5 grudnia 1990 r., co znajduje potwierdzenie w decyzji o opłatach, a także w decyzji o wywłaszczeniu ze względu na cel i podstawę wywłaszczenia. W ocenie strony odwołującej się, zatem nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] pozostającą w dniu 27 maja i 5 grudnia 1990 r. w zarządzie P. [...] nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i tym samym mienie to podlegało z dniem 5 grudnia 1990 r. uwłaszczeniu na rzecz P. [...] na mocy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84 poz. 948). P. [...] S.A. uznał, że skoro Wojewoda [...] pominął te fakty i bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego mienie to skomunalizował, jego decyzja naruszająca, m.in. powołany wcześniej art. 34 cyt. ustawy z dnia 8 września 2000 r., powinna być uchylona. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w wyniku rozpoznania odwołania, wskazała, że przed dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. prawo zarządu nieruchomością było regulowane ustawą która określała tryb jego ustanawiania dla konkretnej nieruchomości oraz tryb przenoszenia tego prawa (art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz.99 ze zm.). Dlatego ustanowienie tego prawa nie może być domniemywane na przykład z decyzyjnego ustalenia wysokości opłat z tytułu użytkowania względnie zarządu nieruchomością. Ponadto sporne mienie zostało w roku 1966 wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na wniosek przedsiębiorstwa państwowego P. [...]. Przedsiębiorstwo to od początku swego istnienia miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych mu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81 poz. 714). Mienie takie winno być nadto zinwentaryzowane i oszacowane (art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" - Dz. U. z 1948 r. Nr 43 poz.312). Organ odwoławczy wskazał, że strona odwołująca się mimo wezwań nie wykazała ani decyzji o ustanowieniu jej prawa zarządu działką nr [...] ani dopełnienia obowiązków ewidencyjnych których dowody winny znajdować się w zasobach i archiwach odwołującej a nie gdzie indziej. A ten obowiązek wykazania uzyskania tytułu prawnego do spornej nieruchomości ciążył w pierwszym rzędzie na P. [...] S.A., które ze swojego żądania o wyłączenie działki nr [...] z komunalizacji, wywodzi skutki prawne. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała się na ugruntowaną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, dla P. [...] prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących P. [...] ani z decyzji o ustaleniu P. [...] wysokości opłaty roczne z tytułu zarządu (użytkowania) nieruchomości. Opłaty związane z korzystaniem z gruntu stanowiącego wówczas (w dacie wymierzania opłaty) własność Skarbu Państwa w stanie prawnym regulującym tę kwestię, powinny być bowiem pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. Natomiast samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie tworzyło po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu. Komisja dalej wskazała, że do komunalizacji mienia - z mocy prawa nie mogą mieć nadto zastosowania przepisy cyt. ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. [...] gdyż skutek prawny komunalizacji mienia z mocy prawa nastąpił wcześniej (27 maja 1990 r.), aniżeli skutki uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych (5 grudnia 1990 r.). Dlatego skuteczna komunalizacja mienia wyklucza uwłaszczenie danym składnikiem. Reasumując Komisja wskazał, ze z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednocześnie że działka nr [...] istniała przed wejściem w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (k-3 i k-10), stanowiła wówczas mienie Skarbu Państwa (k-8 i k-7,) a skoro P. [...] nie wykazało uzyskania do tego mienia przed 27 maja 1990 r. tytułu prawnego w trybie wówczas obowiązującym, oraz nie podlegało ono wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa na podstawie innych przepisów, to należąc wtedy w rozumieniu art. 5 usl. 1 pkt 1 tej ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 6 cyt. ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r.), stało się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy miejskiej Kraków na terenie której było wtedy położone. Komisja wyjaśniła ponadto, że przymiot strony postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowej działki dla P. [...] S.A. wynika z tego, ze Spółka domaga się uwłaszczenia przedmiotową nieruchomością. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2008 r. wniosły P. [...] S.A. Oddział [...] w K. podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a także art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", oraz art. 5 ust. 1, art. 11 ust.1 pkt.1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na mocy art. 34 i art. 34a powołanej ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. [...] , co do których P. [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nim do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stały się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego i nie podlegają komunalizacji. Pogląd taki - zdaniem strony skarżącej - wynika również z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, w którym Trybunał wskazał, że grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, nie stały się własnością gminy z mocy prawa. Grunty te pozostały własnością Skarbu Państwa, Gminy zaś mogły starać się o ich przekazanie przez okres 13 lat. Celem zakwestionowanego art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie PKP stabilnej sytuacji prawnej w zakresie wykonywania prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. Brak ustanowionego zarządu oznacza, zdaniem skarżącego, iż rady narodowe i terenowe organy administracji nie wykonywały wobec tych nieruchomości czynności władczych. Skarżąca Spółka wskazała ponadto, że organ nie wziął pod uwagę, że w dniu 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" zgodnie z którą funkcje organu założycielskiego pełnił Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, a więc organ administracji centralnej, a nie organ administracji terenowej. Wobec tego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego nie wykonywały wobec tej nieruchomości uprawnień administracyjnych o charakterze władczym, a to wymagane jest dla ustalenia wystąpienia przesłanek pozytywnych z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w wyniku rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i oceny podniesionych w skardze zarzutów, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2007 r., dlatego też skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu, organ trafnie uznał, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie stanowiące działkę nr [...] położoną w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie nr [...], nie było przedmiotem zarządu. Okoliczność ta wynika z faktu, iż brak jest aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo na rzecz P. [...] do przedmiotowej działki przed dniem 27 maja 1990 r. Nadmienić w tym miejscu należy, że w minionym czasie orzecznictwo sądowoadministracyjne nie było jednolite w przedmiotowej materii. Jednakże aktualnie utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. [...] decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy P. [...] legitymują się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie P. [...] tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt: I OSK 942/07, I OSK 940/07 i I OSK 941/07. W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97, publ. LEX nr 45054; z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864). Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że dla oceny możliwości komunalizacji określonego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decydujące znaczenie ma stan prawny tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu, z którym ustawa wiąże skutek komunalizacji. Nie ma zatem znaczenia okoliczność, iż P. [...] legitymowały się decyzją o naliczeniu opłat za zarząd nieruchomością, która w świetle rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu stanowiła wystarczający dowód do przyjęcia, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwu temu przysługiwał zarząd nieruchomością. Prawa zarządu nie można też wyprowadzać z ogólnej normy ustawowej – art. 16 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Z akt sprawy nie wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo P. [...] w toku jego działalności. Określone prawo do nieruchomości państwowej takie jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) bądź cywilnoprawnego (umowy). Za nietrafną Sąd uznał argumentację skargi odwołującą się do przepisów art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Po pierwsze celem unormowania zawartego w art. 34 powołanej ustawy było uregulowanie stanu prawnego mienia pozostającego w posiadaniu P. [...], a co do którego brak jest ustanowionego zarządu. Powoływanie się na wskazany przepis stanowi właśnie dowód na to, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie "należała" do PKP w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a zatem stan ten nie wyłączał komunalizacji mienia z mocy prawa. Poza tym oba przepisy weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. (który wprowadza przepis art. 34a), odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast nie zakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Okoliczność posiadania nieruchomości przez PKP w dniu 27 maja 1990 r. nie miała zatem jakiegokolwiek znaczenia dla komunalizacji nieruchomości na postawie art. 5 ust. 1. W ocenie Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich podniesionych kwestii. Za nieuzasadnione należało zatem uznać zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Brak tytułu prawnego P. [...] w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że w sensie prawnym należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.