III SA/Gd 98/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji dotyczącej stanu posiadania nieruchomości oddala skargę. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła do Starostwa Powiatowego w K. wniosek o udzielenie informacji czy R. W. jest lub był właścicielem, współwłaścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości, budynków, lokali położonych w powiecie kartuskim. Spółka podała, że wymieniony jest jej dłużnikiem, a dług stwierdzony został tytułem wykonawczym. Uzyskane informacje zostaną wykorzystane w postępowaniu egzekucyjnym. Starosta postanowieniem z dnia 6 listopada 2008 r., działając na podstawie art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), odmówił udzielenia informacji w zakresie nieruchomości posiadanych przez R. W. Organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. W ocenie organu wnioskodawca nie wskazał takiego przepisu, a jedynie powołał się na interes faktyczny. Ujawnienia majątku dłużnika wierzyciel może dochodzić jedynie w trybie art. 913-920 Kodeksu postępowania cywilnego. W zażaleniu na to postanowienie "A" Sp. z o.o. powołała się na art. 23 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń. Wskazała, że z brzmienia klauzuli wykonalności, w którą zaopatrzono wydany przeciwko dłużnikom nakaz zapłaty wynika, iż sąd nadający klauzulę poleca wszystkim organom i urzędom państwowym udzielenie wszelkiej pomocy w celu wyegzekwowania należności od dłużnika. Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że do poszukiwania majątku dłużnika właściwy jest komornik, a w pewnych sytuacjach sąd powszechny. Z brzmienia art. 7971 k.p.c. wynika jedynie, że wierzyciel może zlecić komornikowi poszukiwanie majątku; jest to uprawnienie a nie obowiązek. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu niżej instancji. W podstawie prawnej powołał art. 123, art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a., art. 24 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Jedyną zaś formą udostępnienia przez starostę danych z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 51 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 200 1r. Nr 38, poz. 454), są komputerowe wydruki mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, wypisów z rejestrów i kartotek, wyrysów z mapy ewidencyjnej, plików komputerowych oraz informacje przekazywane ustnie i wizualnie. Ponadto powołując się na treść art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zaznaczył, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach są jawne, zaświadczenia zaś wydawane są przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie, m.in. właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal i osób fizycznych oraz prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie. Dołączone przez wnioskodawcę dokumenty mające udowodnić istnienie interesu prawnego, bezsprzecznie świadczą o istnieniu po stronie wierzyciela interesu faktycznego, ale nie interesu prawnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że interesy przedsiębiorcy poszukującego zaspokojenia wierzytelności chronią przepisy art. 758-912 k.p.c. Na ich podstawie wierzyciel ma prawo przeprowadzić egzekucję majątku oraz żądać od dłużnika ujawnienia wykazu majątku. Jeśli zaś w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego wierzyciel nie zaspokoi istniejących wierzytelności wówczas organem stosownym do nakazania ujawnienia majątku dłużnika będzie sąd powszechny w trybie art. 913-920 k.p.c. Zatem ujawnienie majątku dłużnika należy do sfery postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka zarzuciła powyższemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 20 i 24 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 218 k.p.a., przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, art. 7 i 64 Konstytucji RP; 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Spółka twierdziła, iż pojęcie interesu prawnego winno być rozumiane szeroko, a z Konstytucji RP oraz innych ustaw wynika zasada ochrony praw majątkowych każdego obywatela. Mając na uwadze fakt, że prawo do uzyskania informacji z rejestru gruntów ma podmiot posiadający interes prawny, skarżąca odwołała się do poglądów orzecznictwa i doktryny odnoszących się do tej kwestii. Następnie stwierdziła, że definicja interesu prawnego powołana przez organ dotyczy interesu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a. i nie może być wprost stosowana przy wykładni art. 217 k.p.a. Zdaniem skarżącej przepisy ogólnego postępowania administracyjnego mogą być stosowane do postępowania o wydanie zaświadczenia z racji jego szczególnego charakteru tylko odpowiednio i bardzo ostrożnie. Spółka powołała się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 945/07. Ocena organów, czy w konkretnej sprawie strona ma interes prawny w żądaniu uzyskania dokumentu nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat cech interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym. Zdaniem spółki art. 365 § 1 k.p.c., stanowiący o związaniu prawomocnym wyrokiem sądu, stanowi podstawę do wydania zaświadczenia, bowiem organ związany jest wynikającym z tytułu wykonawczego stwierdzeniem interesu prawnego wierzyciela do dochodzenia wierzytelności. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że norma materialnoprawna, z której strona postępowania administracyjnego wywodzi interes prawny nie musi znajdować w prawie administracyjnym, może mieć zaś źródło np. w prawie cywilnym. Interes prawny może również wynikać z prawa podmiotowego, a takim jest wierzytelność. Potwierdzeniem istnienia interesu prawnego wierzyciela jest klauzula wykonalności, ze wszystkim konsekwencjami wynikającymi z faktu jej nadania. Spółka powołała się na przepisy służące przymusowej realizacji uprawnienia wierzyciela. Wymieniła m.in. art. 527 k.c, jako chroniący wierzyciela przed działaniami nieuczciwych dłużników. W tych okolicznościach wierzyciel musi mieć możliwość uzyskania informacji znajdujących się w posiadaniu organu administracji. Udzielenie żądanych informacji bezpośrednio wpływa na sferę praw skarżącej, dając jej możliwość zaspokojenia się z majątku dłużników. Ponadto ustalenie posiadanych przez dłużnika nieruchomości zmierza bezpośrednio do realizacji uprawnień wierzyciela do dochodzenia jego roszczeń, czyli do zagwarantowanej przez Konstytucję ochrony praw majątkowych (art. 64 Konstytucji). Zgodnie z art. 7971 k.p.c. wierzyciel może zlecić komornikowi poszukiwanie majątku dłużnika. Jest to jednak jedynie uprawnienie wierzyciela z którego nie ma on obowiązku korzystać. Zdaniem skarżącej nie ma również żadnych podstaw do twierdzenia, że jej wniosek jest w istocie żądaniem poszukiwania majątku dłużnika, do czego powołany jest sąd powszechny, a organ może jedynie wydać zaświadczenie o konkretnej treści. Stając na takim stanowisku organy nie uwzględniły faktu, że brak jest w systemie prawa przepisu, który dawałby organowi administracji prawo badania motywów działania podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia z jawnego rejestru, a nadto, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy działają na podstawie i w granicach prawa. W sytuacji, gdy przepis prawa obliguje organ do wydania zaświadczenia żądanej treści, organ ma obowiązek je wydać nie badając do czego jest ono wnioskującemu potrzebne. Organ dokonał analizy art. 217 § 1 i 218 § 1 k.p.a. stwierdzając, że zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w chwili wydania zaświadczenia. Danymi znajdującymi się w posiadaniu organu są informacje przez niego gromadzone. W przypadku ewidencji gruntów o tym czym jest kataster nieruchomości stanowi art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi co zawiera ewidencja gruntów i budynków. W podsumowaniu spółka stwierdziła, że wyraźnie wykazała, że posiada interes prawny do uzyskania informacji z ewidencji gruntów, a także że organ jest obowiązany wydać informacje żądanej treści o ile niezbędne dane znajdują się w jego posiadaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie żądanie skarżącej koncentruje się na potwierdzeniu przez organ administracji publicznej faktów i stanu prawnego wynikającego z prowadzonego rejestru publicznego - ewidencji gruntów i budynków prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, to osoba, która nie jest właścicielem nieruchomości - ubiegająca się o wydanie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego (stanowiących formy udostępnienia znajdujących się w operacie danych), musi wykazać swój interes prawny, aby stosowne poświadczenie uzyskać. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, z faktu posiadania nakazu zapłaty zaopatrzonego w klauzulę wykonalności i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie można wywodzić, iż posiada ona interes prawny w uzyskaniu stosownego zaświadczenia. Z wniosku skarżącej wynika wprost, że informacja ma służyć ustaleniu nieruchomości dłużnika, a następnie będzie wykorzystana w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem Sądu tak skonstruowany i uzasadniony wniosek świadczy wyłącznie o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu opartego na normie prawa materialnego w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. Przyjmuje się powszechnie, iż treścią interesu prawnego jest generalnie określone prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot - legitymujący się tym interesem - może wywodzić swoje racje. Istotną jest również konstatacja, że interes prawny nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Norma, o którą tu chodzi, nie przyznaje podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny konkretnych uprawnień lub obowiązków, ale daje mu możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu, powoduje, że podmiot, którego sfery prawnej ona bezpośrednio dotyczy, może skutecznie domagać się np. wydania orzeczenia administracyjnego. Z kolei po jego wydaniu podmiot, którego sfery prawnej dana norma bezpośrednio dotyczy ma uprawnienie do wniesienia wszystkich przewidzianych prawem środków zaskarżenia. Tym samym ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić; zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Administracja, gospodarka, samorząd, H. Olszewski, B. Popowska (red.), Poznań 1997, s. 609 i n.). Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym przysługującym danemu podmiotowi, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Powinna to być nadto norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można ustalić. Odnosząc się do twierdzeń spółki odnośnie pojęcia interesu prawnego i ostrożności w stosowaniu przepisów ogólnego postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń, należy zauważyć, że w istocie postępowanie to powinno być prowadzone przy odpowiednim stosowaniu przepisów postępowania administracyjnego (w tym dotyczących postępowania dowodowego), co jest podyktowane uproszczonym charakterem postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. Postępowanie to ma jednak charakter zbliżony do administracyjnego z uwagi na fakt uregulowania instytucji wydawania zaświadczeń w k.p.a., jak również ze względu na organy je prowadzące oraz prawne formy działania organów administracji w tym postępowaniu. Nie można tym samym na użytek tego postępowania, jedynie z uwagi na jego uproszczony charakter, dopuścić konstruowania jakiejś odmiennej od przyjętej w doktrynie i orzecznictwie definicji interesu prawnego. Podkreślenia wymaga, że źródło interesu prawnego wypływać musi z przepisu prawa materialnego, nie zaś przepisów procesowych. W niniejszej zaś sprawie skarżący wskazuje na przepisy postępowania cywilnego, jako dające prawo do żądania wydania zaświadczenia z ewidencji gruntów. Sąd zauważa, że badanie przez organ żądania wydania zaświadczenia z punktu widzenia posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może być, traktowane jako równoznaczne z badaniem motywów działania podmiotu ubiegającego o wydanie zaświadczenia. W sytuacji, gdy strona składając wniosek powołuje się w nim na swój interes prawny, obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń, co niekiedy łączyć się będzie z koniecznością przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 k.p.a.). W odniesieniu do powyższych rozważań warto zauważyć, iż w istocie przedmiotem żądania skarżącej nie jest uzyskanie zaświadczenia o konkretnej treści, lecz uzyskanie informacji zawartych w dokumencie stanowiącym podstawę poszukiwania majątku nieruchomego dłużnika. Potwierdzeniem tego jest treść wniosku, z której wprost wynika, że zamiarem skarżącej nie było uzyskanie urzędowego poświadczenia określonych faktów, jak o tym stanowi art. 217 k.p.a., lecz uzyskanie informacji z ewidencji gruntów. Organy słusznie uznały więc, że do czynności koncentrujących się wokół cywilnego postępowania egzekucyjnego właściwy jest komornik i w pewnych sytuacjach sąd powszechny, jako organy egzekucyjne. Skarżący może bowiem realizować swoje prawa poprzez inicjację stosownych postępowań dotyczących stanu majątku dłużników w trybie przepisów postępowania cywilnego. Należy zauważyć, że przepisy prawa administracyjnego umożliwiają, w pewnych sytuacjach, gromadzenie i wykorzystywanie danych osobowych koniecznych dla dochodzenia roszczeń na przykład w postępowaniu sądowym, w tym także pozyskiwanie ich od administratorów danych. W przedmiotowej sprawie sytuacja jest jednakże odmienna, gdyż potencjalne dane mogą być uzyskane w toku innej, właściwej procedury. Dochodzenie do ich uzyskania w oparciu o przepisy materialnego prawa administracyjnego jak i procedurę administracyjną powoduje usankcjonowanie stanu obchodzenia innych przepisów prawa procesowego o implikacjach cywilnoprawnych, mających w danym wypadku podstawowe znaczenie. Nadto Sąd stwierdza, że w pełni podziela i respektuje argumentację zawartą na tle analogicznej sprawy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06 (nie publ.). Sąd stwierdził tam m.in., że na brak interesu prawnego uzasadniającego uzyskania zaświadczenia, poza brakiem istnienia normy prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania zaświadczenia, wskazuje nadto fakt, iż wnioskujący o jego wydanie może realizować swoje prawa jako wierzyciel w innym szczególnym trybie. Wobec powyższego za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Bezprzedmiotowe są też zarzuty niezastosowania art. 23 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, art. 7 i 64 Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów takich, które nie miałyby oparcia w przepisach prawa, nie doszło również do przekroczenia granic wyznaczonych prawem. Odnośnie zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 23 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.) należy wskazać, że reguluje on kwestie przetwarzania danych. Art. 5 w/w ustawy stanowi, że jeżeli przepisy odrębnych ustaw, które odnoszą się do przetwarzania danych, przewidują dalej idącą ich ochronę, niż wynika to z niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tych ustaw. Do takich ustaw należy ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Jak zauważono wcześniej, przepisy postępowania administracyjnego są stosowane w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń odpowiednio, zaś przed wydaniem zaświadczenia organ z reguły nie prowadzi postępowania wyjaśniającego. Z kolei mając na uwadze treść art. 218 § 2 k.p.a., Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność jego zastosowania. Uznanie, iż odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej, którego przedmiotem było udzielenie informacji o wskazanej treści, nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania oznacza, że zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.